Zakaj urada visokega predstavnika ni mogoče zapreti brez preoblikovanja države

Za NAP piše: dr. Zlatko Hadžidedić, profesor mednarodnih odnosov

Čeprav se razprava o prihodnosti urada visokega predstavnika (OHR) pogosto vodi kot politični boj, obstaja manj znani, a prav tako pomemben argument – strogo pravni. Dokler Daytonski mirovni sporazum ostaja temeljni sporazum za Bosno in Hercegovino, OHR-ja ni mogoče preprosto »zapreti« na običajen način. Skrbno branje sporazuma razkriva, da visoki predstavnik ni začasna značilnost, temveč trajni steber ustavne arhitekture države, katerega odstranitev bi zahtevala ponovna pogajanja o samem miru in nov mirovni sporazum.

Pravna arhitektura Priloge 10

Avtoriteta visokega predstavnika ne izhaja iz mandata ZN ali neformalnega dogovora, temveč je neposredno vgrajena v Daytonski mirovni sporazum. Člen I Priloge 10 formalno vsebuje zahtevo strani za imenovanje visokega predstavnika, s čimer se postavlja temelj za trajni mehanizem mednarodnega nadzora. Njegove specifične pristojnosti, vključno z »končno avtoriteto na terenu glede razlage tega sporazuma o civilni implementaciji mirovne rešitve«, so kodificirane v členu V Priloge 10. To naredi OHR neločljivo sestavino ustavnega reda Bosne in Hercegovine, saj je tudi sam Ustav države sestavni del Daytonskega mirovnega sporazuma (Priloga 4). Pravno gledano bi odstranitev visokega predstavnika pomenila enostransko spremembo zavezujoče mednarodne pogodbe – dejanje, ki ga ne more izvesti nobena posamezna stran ali zunanje telo, vključno s Svetom varnosti ZN, brez soglasja vseh podpisnic.

Zakaj je zaprtje OHR-ja še vedno oddaljena perspektiva

Kljub občasnim prizadevanjem za zmanjšanje »Bonskih pooblastil«, ki so razširila avtoriteto visokega predstavnika izven prvotnega besedila Priloge 10, je sama institucija visokega predstavnika pravno nedotakljiva, dokler Daytonski sporazum ostaja v veljavi. Čeprav je Varnostni svet ZN razpravljal o predlogih za prekinitev mandata visokega predstavnika, nikoli ni sprejel resolucije o tem. Posledično najkonkretnejši načrt za zaprtje ostaja »Agenda 5+2« Sveta za implementacijo miru (PIC).

Pogoji 5+2 za zaprtje OHR-ja

Leta 2008 je Upravni odbor PIC-ja formalno vzpostavil naslednji seznam zahtev, ki jih morajo oblasti Bosne in Hercegovine izpolniti, preden se OHR lahko zapre. Popolna implementacija te agende je edina mednarodno priznana pot k prenehanju mandata visokega predstavnika.

Pet ciljev:

1. Sprejemljiva in vzdržna rešitev vprašanja razdelitve premoženja med državo in drugimi ravnmi oblasti – pravno zavezujoč sporazum o tem, katero državno premoženje pripada državi, kantonov ali entitet.

2. Sprejemljiva in vzdržna rešitev obrambnega premoženja – rešitev lastništva nad vso vojaško nepremičnino in premičnim premoženjem, ki zahteva podpisan in pravno registriran sporazum o prenosu med vsemi ravnmi oblasti.

3. Dokončanje končne odločitve za Brčko – sprejetje pravnih aktov, ki urejajo status Brčko distrikta, zagotavljajoč njegovo ustrezno pravno zaščito v odnosu tako do države kot do entitet.

4. Fiskalna vzdržnost – spodbujana s stalno metodologijo razdelitve prihodkov (koeficient ITA) in pravno ustanovitvijo Nacionalnega fiskalnega sveta.

5. Učvrstitev vladavine prava – dokazana s sprejetjem Državne strategije za vojne zločine, Zakona o tujcih in azilu ter Državne strategije za reformo pravosodja.

Dva pogoja:

1. Podpis Sporazuma o stabilizaciji in pridruževanju (SPP) z Evropsko unijo.

2. Pozitivna ocena stanja v BiH s strani Upravnega odbora PIC-ja, ki temelji na polnem spoštovanju Daytonskega mirovnega sporazuma.

Zakaj je prvi pogoj (razmejitev premoženja) ključen – in pogosto napačno razumljen

Prvi od petih ciljev ni tehnična opomba. Tiče se same definicije bosanskohercegovske države. Po Daytonskem ustavu premoženje ne pripada samodejno entitetam. Državno premoženje – vključno z vojaškimi objekti, gozdovi, vodnimi viri, cestami in zemljišči pod strateško infrastrukturo – pripada Bosni in Hercegovini kot suvereni državi. Pogoj o razmejitvi premoženja zahteva pogajanja in pravno zavezujoč sporazum med državo, entitetami in Brčko distriktom o tem, kako bo to premoženje razdeljeno ali deljeno.

Česar se ne da storiti: Ne more se zaobiti ta pogajalska obveznost z enostranskim prenosom državnega premoženja na entitete preko posrednih metod. Na primer, izgradnja dveh ločenih plinskih omrežij – ene v Federaciji in ene v Republiki srbski – pravno ne more rešiti vprašanja lastništva nad zemljišči pod temi omrežji. Če entiteta preprosto položi svoje cevovode in nato trdi, da tla pod njimi postanejo last entitete, to ni dogovorjena razdelitev. To je de facto delitev državnega ozemlja. Enaka logika velja za elektroenergetska omrežja, telekomunikacijsko infrastrukturo, železniške proge in sisteme upravljanja z vodami. To je, po Daytonu, državno premoženje. Njihova razdelitev se lahko pravno reši le s konsenzualnim, preglednim in mednarodno nadzorovanim dogovorom – ne pa z enostranskimi akti fizične okupacije ali vzporedne gradnje.

Ta pogoj je torej branik proti postopnemu razgradnji bosanskohercegovske države. Brez njegove izpolnitve je vsakršno pogajanje o zaprtju OHR-ja nemogoče, saj bi sam materialni temelj države ostal sporen. Do danes ne obstaja takšen celovit sporazum o premoženju. In dokler takšen sporazum ne bo sprejet, prvi od petih pogojev ostaja neizpolnjen, kar blokira kakršno koli zakonito zaprtje urada visokega predstavnika.

Neizrečena posledica: Nova pogajanja o Daytonu pomenijo nova pogajanja o entitetah

Tukaj se nahaja najbolj politično eksplozivna točka: kakršnakoli formalna sprememba Daytonskega mirovnega sporazuma ali kakršnakoli pogajalska sukcesija le-tega bi nujno ponovno odprla celoten ustavni okvir Bosne in Hercegovine. Ta okvir se ne nanaša le na visokega predstavnika. Nanaša se tudi na dva entiteta – Republiko srbsko in Federacijo Bosne in Hercegovine – katerih obstoj in pristojnosti so vgrajeni v Prilogo 4 (Ustav).

Ne obstaja pravni mehanizem, da bi »kirurško odstranili« Prilogo 10, medtem ko bi preostali del Daytona ostal nedotaknjen. Sporazum je enoten, nedeljiv paket. Zato, takoj ko se strani usedejo, da ponovno pogajajo o statusu OHR-ja, odprejo vrata, da se ponovno pogajajo tudi o vsem drugem: entitetne strukture, delitve pristojnosti, predsedstvo, parlamentarne skupščine, celo Ustavno sodišče. Za politično vodstvo Republike srbske, ki dolgo trdi, da je njen entitet dosežek vojne, o katerem se ni mogoče pogajati, je to vprašanje obstoja. Za tiste politike, ki si prizadevajo za bolj centralizirano državo, je to priložnost. Za Federacijo – ki je sama po sebi krhek entitet, sestavljen iz desetih kantonov – to prinaša tveganje notranjega kolapsa ali nadaljnjega drobljenja.

Če povzamemo, zaprtje OHR-ja s spremembo Daytonskega sporazuma ne bi preprosto odstranilo mednarodnega uradnika. Odprlo bi temeljno vprašanje: ali Bosna in Hercegovina ostaja država dveh entitet ali ne? Zaradi tega, kljub pogostim političnim izjavam o potrebi po preseganju Daytona, noben resen mednarodni akter nikoli ni podal formalnega predloga za spremembo Daytona. Cena ponovnega odpiranja sporazuma se šteje za potencialno katastrofalno.

Politične realnosti in mednarodna debata

Vrzel med pravno trajnostjo OHR-ja in njegovo politično prihodnostjo še naprej spodbuja ostro mednarodno debato, pri čemer različni pogledi odražajo temeljna trenja iz prvotnega mirovnega sporazuma.

‣ Glasovi za takojšnje zaprtje: Uradniki iz držav, kot je Rusija, in nekateri domači voditelji v Republiki srbski trdijo, da je OHR presegel svoj namen, in ga opisujejo kot »kolonialni instrument«. Vendar pa tudi zavračajo kakršnakoli ponovna pogajanja o entitetni strukturi. To ustvarja logično protislovje: želijo, da Priloga 10 izgine, Prilogo 4 pa štejejo za sveto. Pravno je to nemogoče.

‣ Pozivi k posodobljenemu mandatu: Drugi strokovnjaki in politični voditelji menijo, da bi bilo treba OHR, čeprav mora ostati, nujno reformirati njegove pristojnosti, pri čemer zagovarjajo ukinitev tako imenovanih »Bonskih pooblastil«, da bi se institucija vrnila na svoj prvotni mandat iz Priloge 10. Ta pristop v celoti izogiba spremembi sporazuma, pri čemer entitete ostanejo nedotaknjene.

‣ Argument za ohranitev v obstoječi obliki: Visoki predstavnik Christian Schmidt je opozoril, da bi prezgodnje zaprtje »ogrozilo obstoj Daytonskega mirovnega sporazuma in EUFOR-ja«, pri čemer je poudaril vlogo institucije z obstoječimi pooblastili kot jamstva stabilnosti in odvračanja od separatističnih potez.

Pot naprej

Pravna realnost je jasna: urada visokega predstavnika ni mogoče enostransko ukiniti. Kot stvaritev zavezujoče mednarodne pogodbe je njegova usoda neločljivo povezana z Daytonskim mirovnim sporazumom. Edini zakonit način za rešitev statusa OHR-ja je preko novih, vključujočih, mednarodno podprtih političnih pogajanj med vsemi stranmi in državami-garantkami za spremembo ali nasledstvo samega daytonskega okvira.

Vendar pa ta pot ni le pot k zaprtju enega urada. Gre za pot k potencialnemu ukinjanju entitet – Republike srbske in Federacije – in z njimi celotnega povojnega ustavnega reda. To so pogajanja, za katera za zdaj nihče ni pripravljen. In to je, bolj kot katera koli pravna podrobnost, razlog, zakaj urad visokega predstavnika ostaja odprt še danes.