Zakaj lahko Dodik in NSRs sklepe in referendume obesijo mački na rep

Za NAP piše: dr. sc. Amir Šelo, pravni strokovnjak

V delu 24. izredne seje Narodne skupščine Republike srbske, ki je potekala 22. 08. 2025, so bili sprejeti sklepi v zvezi z informacijo o odločitvi Centralne volilne komisije (CIK) BiH o prenehanju mandata predsednika Republike srbske Milorada Dodika. Sklepi so stopili v veljavo dan po sprejetju, torej 22. 08. 2025, in so bili objavljeni na uradni spletni strani Narodne skupščine Republike srbske.

Analiza odločitev z 24. izredne seje NSRs

‣ S sklepi se med drugim predstavljajo pravno neutemeljena dejstva, da je volilni zakon BiH pravni akt nižje pravne moči od Ustave Republike srbske in da ne more imeti prednosti uporabe v primerjavi z določbami Ustave Republike srbske ter da se nosilci oblasti izvolijo v skladu z entitetnimi zakoni.

Volilni zakon BiH je bil sprejet leta 2001 in v naslovu-preambuli jasno piše, da je volilni zakon sprejet v skladu s členom II 1., členom IV 1., 2. in 4.a) ter členom V 1.a) Ustave BiH in Aneksom 3 (Sporazum o volitvah) Splošnega okvirnega sporazuma za mir v BiH "z namenom spodbujanja svobodnih, poštenih in demokratičnih volitev, ki zagotavljajo uresničevanje demokratičnih ciljev".

Člen V Aneksa 3 jasno določa, da se strani strinjata o ustanovitvi stalne volilne komisije, ki bo odgovorna za izvedbo prihodnjih volitev v BiH. Ustavno sodišče BiH je v zadevi št. U-12/24 z dne 19. septembra 2024 razglasilo za protiustaven in v celoti razveljavilo volilni zakon Republike srbske, ker je bil v nasprotju s čl. I/2. in III/3.b) Ustave BiH.

Ustavno sodišče BiH je v svoji praksi ugotovilo, da sprejetje entitetnih zakonov v nasprotju s postopkom, ki je določen z državnimi zakoni, sproža vprašanje ustavnosti takšnih zakonov v smislu določb člena III/3.b) Ustave BiH, ter da je treba spoštovati obveznosti, ki jih nalagajo državni zakoni (odločbe: U-14/04 z dne 29. oktobra 2010, U-2/11 z dne 27. maja 2011).

Glede na to, volilni zakon BiH predstavlja odločitev institucij BiH v smislu člena III/3.b) Ustave BiH, ter se s tem zakonom med drugim določajo načela, na katerih morajo temeljiti volilni zakoni in predpisi na drugih ravneh oblasti. Entitete so dolžne spoštovati odločitve institucij BiH, kot tudi načelo iz člena VI/5. Ustave BiH, po katerem so odločitve Ustavnega sodišča dokončne in zavezujoče.

‣ Sklepi napačno interpretirajo pooblastila visokega predstavnika za BiH za sprejemanje zakonskih predpisov in izpodbijajo način njegovega imenovanja.

Pooblastila visokega predstavnika izhajajo iz Aneksa 10 Splošnega okvirnega sporazuma, ustreznih resolucij Varnostnega sveta ZN in Bonske deklaracije, ter ta pooblastila niso podvržena nadzoru Ustavnega sodišča, prav tako ne izvajanje teh pooblastil.

Vendar, ko visoki predstavnik poseže v pravni sistem BiH in nadomesti domače oblasti, deluje kot oblast BiH, zakoni, ki jih sprejema, pa so narave domačih zakonov, zato jih je treba šteti za zakone BiH (Odločbe US BIH: U-9/00 z dne 3. novembra 2000, Odločba št. U-16/00 z dne 2. februarja 2001, Odločba št. U-25/00 z dne 23. marca 2001, Odločba št. U-27/22 z dne 23. marca 2023).

Evropsko sodišče za človekove pravice je v sodbi "Berić in drugi proti BiH" (dec), št. 36357/04 et al., ECHR 2007-XII) iz leta 2007 v točkah 26 in 27 zavzelo stališče o pooblastilih visokega predstavnika.

Namreč, po parafiranjU Splošnega okvirnega sporazuma za mir je bila konferenca za implementacijo miru v Londonu 8. in 9. decembra 1995. Na konferenci je bil ustanovljen Svet za implementacijo miru (PIC), njegov Upravni odbor in visoki predstavnik kot predsedujoči Odbora.

15. decembra 1995, dan po uveljavitvi Splošnega sporazuma za mir v BiH, je Varnostni svet ZN sprejel Resolucijo 1031, s katero je odobril uvedbo visokega predstavnika s strani neformalne skupine držav, ki so aktivno sodelovale v mirovnem procesu (Svet za implementacijo miru - PIC) kot ukrep izvajanja v skladu s Poglavjem VII Listine ZN.

Ker pooblastila, prvotno dodeljena visokemu predstavniku (opisana v Mirovnem sporazumu), niso bila v celoti jasno opredeljena, je PIC naknadno podrobneje razdelal njegov mandat.

Sprejetje sklepov Bonske konference za implementacijo miru decembra 1997. leta morda predstavlja najdalje segajoč ukrep, s katerim je PIC odobril pooblastilo visokemu predstavniku, da razreši državne uradnike, za katere meni, da kršijo zakonske obveznosti po Mirovnem sporazumu, ter da nalaga začasne zakonske akte v situacijah, ko tega niso storile domače institucije.

Resolucije Varnostnega sveta ZN, ki so sledile prvi resoluciji VS, so podprle sklepe konferenc za implementacijo miru in nadalje razvijale mandat visokega predstavnika (npr. Resolucija 1144, ki podpira sklepe Bonske konference).

V sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice "Berić in drugi proti BiH" v točki 27 je jasno zaključeno, da se od visokega predstavnika z Resolucijo 1444 zahteva, da svoje poročila predloži Varnostnemu svetu ZN, da bi mu omogočili izvajanje celovitega nadzora (Varnostni svet ZN nenehno pozorno spremlja situacijo, člen 40. Resolucije).

Pogoj, da generalni sekretar predstavi Varnostnemu svetu poročila visokega predstavnika, je le dodatna garancija, saj se meni, da generalni sekretar predstavlja splošne interese ZN. Ker mandat visokega predstavnika z nedoločenim rokom pomeni, da veto ene stalne članice Varnostnega sveta lahko prepreči dokončanje prenosa pooblastil, Sodišče ni menilo, da je ta dejstvo samo dovolj, da bi zaključilo, da Varnostni svet ZN ne izvaja celovitega učinkovitega nadzora.

V takšnih okoliščinah Sodišče meni, da je visoki predstavnik izvajal zakonsko dodeljena pooblastila po Poglavju VII Listine ZN in s tem se sporna mera v principu "pripisuje" Združenim narodom v okviru pomena člena 3 Osnutka sporazuma o odgovornosti mednarodnih organizacij.

Generalni sekretar ZN Antonio Guterres je 14. julija 2023. potrdil, da je Upravni odbor PIC pristojni organ za imenovanje visokega predstavnika, v odgovoru na vprašanje predsedujoče Predsedstva BiH Željke Cvijanović.

‣ V sklepih je navedeno, da se "ne sprejema in zavrača sodba neustavnega Sodišča BiH".

Navedeni sklep Narodne skupščine Republike srbske je pravno neutemeljen. Zakon o Sodišču BiH je razglasil visoki predstavnik z odločbo z dne 12.11.2000. in ta odločba je bila objavljena v "Službenem glasniku BiH" št. 29/00. V tej odločbi je navedeno, da stopi v veljavo takoj na začasni osnovi, dokler Parlamentarna skupščina BiH ne sprejme tega zakona v predpisani obliki, brez sprememb in dopolnitev ter brez postavljanja pogojev.

Parlamentarna skupščina BiH je na seji Doma narodov - održani 25. junija 2002. in na seji Predstavniškega doma - održani 3. julija 2002 sprejela Zakon o sodišču BiH ("Službeni glasnik Bosne in Hercegovine" št. 16/02). Ustavno sodišče je z Odločbo št. U-26/01 ugotovilo, da je Zakon o sodišču BiH v skladu z Ustavo BiH.

‣ V sklepih so predstavljena protipravna stališča, da Narodna skupščina Republike srbske "ne sprejema nenehnih poskusov razgradnje in ukinitve Republike srbske kot institucionalnega okvira in državnopravnega subjekta srbskega naroda".

Ustavno sodišče BiH je v III Delni odločbi U-5/98 z dne 30. junija in 1. julija 2000. razglasilo za protiustavne besede "država srbskega naroda" v členu 1. Ustave Republike srbske. Prav tako so predstavljene napačne trditve, da je "Republika srbska pogodbenica v Daytonskem mirovnem sporazumu". Republika srbska ni stranka Splošnega okvirnega sporazuma za mir v BiH, saj so podpisniki Splošnega okvirnega sporazuma Republika BiH, Republika Hrvaška in Zvezna republika Jugoslavija.

‣ V delu sklepov se "zavračajo odločitve in praksa Ustavnega sodišča BiH". Po členu VI/5. Ustave BiH so odločitve Ustavnega sodišča dokončne in zavezujoče. Po členu 239. Kazenskega zakonika BiH, če uradna ali odgovorna oseba v instituciji BiH, entitete, Brčko distrikta BiH, ali v kantonu, mestu ali občini ali lokalni skupnosti ali katerem koli organu lokalne uprave in samouprave, ali odgovorna oseba, ki ne uporabi, ne izvede, ne izvrši ali na drug način ne spoštuje dokončne in zavezujoče odločitve Ustavnega sodišča BiH, vključno z odločbo o začasnem ukrepu, dokončno in izvršljivo odločbo ali začasnim ukrepom Sodišča BiH, Doma za človekove pravice BiH ali Evropskega sodišča za človekove pravice, ali ki prepreči oziroma na drug način ovira uporabo, izvajanje ali izvršitev takšne odločbe, se kaznuje z zaporom od šest mesecev do pet let.

Za to kaznivo dejanje se izreče tudi varnostni ukrep prepovedi opravljanja funkcije. Takšni protipravni sklepi imajo znake kaznivega dejanja spodbujanja, ki je določeno s členom 30. Kazenskega zakonika BiH.

‣ Narodna skupščina s sklepi "zahteva od vseh organov oblasti, institucij in uradnih ter odgovornih oseb na ravni Republike srbske in na ravni enot lokalne samouprave, da ne sprejemajo kakršnih koli ukrepov v zvezi z morebitno izvedbo predčasnih volitev za predsednika Republike".

Gre za protipravna dejanja, ki lahko imajo znake kaznivega dejanja "Preprečevanje in izvedba volitev" iz člena 215. Kazenskega zakonika Republike srbske ("Službeni glasnik RS", št. 64/17, 104/18 - odločba US, 15/21, 89/21, 73/23, "Službeni glasnik BiH", št. 9/24 - odločba US, "Službeni glasnik RS" 105/24 - odločba US, 19/25, "Službeni glasnik BiH", št. 14/25 - odločba US BiH in "Službeni glasnik RS", št. 31/25).

Prav tako sklep določa, da bi "morebitno sodelovanje s Centralno volilno komisijo BiH v zvezi s tem vprašanjem predstavljalo izvršitev kaznivega dejanja "Nespoštovanje ali neizvrševanje odločitev institucij ali organov Republike srbske - člen 278a". Gre za neobstoječe kaznivo dejanje v entiteti Republika srbska, saj so določbe člena 278a Kazenskega zakonika Republike srbske prenehale veljati na podlagi Odločbe Ustavnega sodišča BiH št. U-7/25 z dne 7. marca 2025 ("Službeni glasnik BiH", št. 14/25).

S takšnim sklepom Narodna skupščina Republike srbske kot zakonodajni organ sama ruši načelo zakonitosti iz člena 2. Kazenskega zakonika Republike srbske in poziva druge uradne in odgovorne osebe v institucijah Republike srbske k izvršitvi kaznivega dejanja "Neizvršitev odločitev Ustavnega sodišča BiH in Sodišča BiH" iz člena 239. Kazenskega zakona BiH.

‣ V sklepih je tudi navedeno, da državna lastnina pripada entitetam po načelu splošne klavzule iz Ustave BiH, kar je prav tako pravno nevzdržni sklep.

Glede na Ustavo BiH, samo država Bosna in Hercegovina je dobila "atribut državnega ozemlja", tako v smislu domačega ustavnega prava, kot tudi v smislu mednarodnega prava (Tretja delna odločba v zadevi št. U 5/98 z dne 1. julija 2000, toč. 29-30).

Prav tako je Ustavno sodišče BiH v svoji praksi zaključilo, da gre pri urejanju državne lastnine za izključno pristojnost države BiH, torej Parlamentarne skupščine BiH, da s svojim zakonom reši vprašanje razpolaganja z državno lastnino (Odločbe US BiH: U-1/11, U-8/19, U-9/19, U-4/21, U-10/22, U-5/23).

‣ S sklepi je zadolžen Kolegij Narodne skupščine, da pripravi besedilo Resolucije o samoodločbi srbskega naroda in Republike srbske. Spomniti je treba, da je Ustavno sodišče BiH v III Delni odločbi U-5/98 z dne 30. junija in 1. julija 2000 razglasilo za protiustavne določbe Ustave Republike srbske in Preambule, dopolnjene z Amandmajema XXVI in LIV v delu, kjer navaja pravico srbskega naroda do samoodločbe, spoštovanje njihovega boja za svobodo in državno samostojnost ter voljo in odločenost za povezovanje njihove države z drugimi državami srbskega naroda.

Takrat je Sodišče zaključilo, da navajanje suverenosti, državne samostojnosti, ustvarjanje države ter vsestranskega in tesnega povezovanja Republike srbske z drugimi državami srbskega naroda v stavkih 1, 2, 3 in 5 Preambule Ustave Republike srbske krši člen I/1. v povezavi s členom I/3, členom III/2.(a) in 5. Ustave BiH, ki zagotavljajo suverenost, ozemeljsko celovitost, politično neodvisnost in mednarodno suverenost BiH.

‣ Ker sklepi "zahtevajo od predsednika Republike srbske Milorada Dodika, da nadaljuje opravljanje funkcije predsednika Republike srbske v polnem obsegu", se de facto izvaja protipravno izključevanje pristojnosti Centralne volilne komisije BiH, določene z volilnim zakonom BiH.

Z izključitvijo veljavnosti državnih zakonov na ozemlju Republike srbske se de facto in de iure ukinja suverenost države Bosne in Hercegovine na enem delu njenega ozemlja. Narodna skupščina s tem ravna izven svojih pooblastil (beyond the powers).

Ker je bila na 24. izredni seji Narodne skupščine sprejeta odločitev o razpisu republiškega referenduma z vsebino, ki je v nasprotju z ustavnim redom BiH, je treba navedene sklepe in odločitve Narodne skupščine Republike srbske razveljaviti. Namreč, referendumsko vprašanje z vsebino "Ali sprejemate odločitve neizvoljenega tujca Christiana Schmidta in sodbe neustavnega Sodišča BiH izrečene proti predsedniku Republike srbske, kot tudi odločitev CIK o odvzemu mandata predsedniku Republike srbske Miloradu Dodiku?“ je v nasprotju z Ustavo BiH in Ustavo Republike srbske.

V členu 77. Ustave Republike srbske je določeno, da lahko Narodna skupščina odloči, da o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti odloči po predhodnem izjaševanju državljanov na referendumu. Spomniti je treba, da je Ustavno sodišče BiH sprejelo pristojnost, da preizkusi ustavnost odločitve Narodne skupščine o razpisu republiškega referenduma, ker je bilo referendumsko vprašanje v nasprotju z dokončno in zavezujočo odločbo Ustavnega sodišča, zato je odločitev o razpisu referenduma sprožala vprašanje kršitve čl. I/2. in VI/5. Ustave Bosne in Hercegovine (glej odločbo: U-10/16, toč. 32–40).

Ustavno sodišče je v zadevi št. U-10/16 z dne 1. decembra 2016 ugotovilo, da Odločitev o razpisu republiškega referenduma št. 02/1-021-894/16 z dne 15. julija 2016 ("Službeni glasnik RS" št. 68/16) ni v skladu s členom I/2. in členom VI/5. Ustave Bosne in Hercegovine, zato so bili razveljavljeni rezultati referenduma, ki je potekal 25. septembra 2016 z referendumskim vprašanjem "Ali podpirate, da se 9. januar obeležuje in praznuje kot dan Republike srbske?“.

Na isti seji so po nujnem postopku sprejete tudi spremembe in dopolnitve Zakona o referendumu in državljanski pobudi. S spremembo tega zakona je določeno, da lahko Narodna skupščina ustanovi posebno komisijo za izvedbo referenduma (Referendumsko komisijo), ter da se na delo Referendumske komisije v primerih, ko je ustanovljena za izvedbo referenduma, uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na delo Republiške komisije.

Tukaj je treba opozoriti na dejstvo, da je s členom 18. Zakona o referendumu in državljanski pobudi ("Službeni glasnik RS" št. 61/24, "Službeni glasnik BiH" št. 23/25 - odločba US BiH) določeno, da se sestava, organizacija, pristojnosti in druga vprašanja, pomembna za delo Republiške komisije, urejajo z volilnim zakonom Republike srbske.

Z odločbo Ustavnega sodišča BiH št. U-13/24 z dne 27. marca 2025 so razglašene za protiustavne in prenehale veljati določbe Zakona o referendumu in državljanski pobudi, ki so dajale pristojnost Republiški komisiji, da s svojim pravilnikom določa obliko in vsebino volilnega seznama, da sklepa in potrjuje končne izvlečke iz volilnega seznama, ki se uporablja za izvedbo referenduma, ter da podatke za vodenje volilnega seznama in izdelavo izvlečkov iz volilnega seznama Republiška komisija pridobiva elektronsko preko Ministrstva za notranje zadeve Republike srbske.

To pomeni, da izvleček iz volilnega seznama za potrebe referenduma lahko posreduje le Centralna volilna komisija BiH. Če se uporabi jezikovna razlaga člena 2 sprememb in dopolnitev Zakona o referendumu in državljanski pobudi, se sklepa, da se na delo Referendumske komisije uporabljajo določbe volilnega zakona Republike srbske.

V zvezi s tem je z odločbo Ustavnega sodišča BiH št. U-12/24 z dne 19. septembra 2024 volilni zakon Republike srbske v celoti razveljavljen in je prenehal veljati. Prav tako je z Rešenjem Ustavnega sodišča BiH v zadevi št. U-12/24 z dne 10. julija 2025 prepovedano vsem zakonodajnim, izvršnim in sodnim institucijam v Republiki srbski, vsem uradnim ali odgovornim osebam v teh institucijah Republike srbske ali enot lokalne samouprave ali katerem koli organu enote lokalne samouprave, kot tudi uradnim ali odgovornim osebam iz Republike srbske, ki opravljajo funkcijo v institucijah Bosne in Hercegovine, da sprejemajo kakršne koli ukrepe na podlagi razveljavljenega volilnega zakona Republike srbske ("Službeni glasnik RS" št. 61/24).

Ker niso bili sprejeti izvedbeni predpisi iz člena 75. Zakona o referendumu in državljanski pobudi, je zakonodajalec določil, da se uporabljajo volilni predpisi (op.a. Volilni zakon Republike srbske). V skladu z navedenim, ker se na delo Referendumske komisije uporabljajo določbe razveljavljenega volilnega zakona Republike srbske, ta ne more zakonito delovati.

Sklepi in odločitev o razpisu referenduma z referendumskim vprašanjem, ki je v nasprotju z ustavnim redom BiH, predstavljajo protiustavno dejavnost, ki je usmerjena k razgradnji države BiH, ustvarjanju pravne negotovosti, dualizma v delovanju institucij in na koncu k ogrožanju varnosti in stabilnosti države BiH.

Funkcionalnost BiH kot države ni prosti zbir funkcionalnosti posameznih teritorialno-administrativnih ravni oblasti in njihovih pristojnosti, temveč harmonija vseh ravni oblasti, ki se med drugim kaže tudi skozi normativno hierarhijo, ki jo Ustava BiH nedvoumno določa v svojem členu III/3.b), oziroma skozi usklajevanje pravnih predpisov v pravnem sistemu glede na njihovo hierarhijo, v kateri Ustava BiH zavzema najvišje mesto.

Navedeni sklepi in Informacija v zvezi z odločitvijo Centralne volilne komisije BiH o prenehanju mandata predsednika Republike srbske Milorada Dodika ne izražajo le političnih stališč Narodne skupščine ali dajejo izjave deklarativne narave, temveč vzpostavljajo (tudi) obveznosti za organe javne oblasti Republike srbske.

V zvezi s tem ima Informacija s sklepi, sprejeta na 24. izredni seji Narodne skupščine Republike srbske, normativni značaj splošnega pravnega akta. Tako ti sklepi sprožajo vprašanja razmejitve pristojnosti med entitetami in državo ter možnosti prevzemanja pristojnosti med entitetami in državo, v smislu člena III/5. Ustava Bosne in Hercegovine.

S temi sklepi se krši načelo vladavine prava iz člena I/2. Ustave BiH, krši ustavno načelo hierarhije pravnih predpisov iz člena III/3.b) Ustava BiH in dolžnost ravnanja v skladu s členom III/5.a) Ustava BiH. V zvezi s tem jih je treba razveljaviti. Uradne in odgovorne osebe v entiteti Republika srbska so dolžne izvrševati odločitve institucij BiH, sicer so takšna ravnanja podvržena kazenskemu pregonu.