Strukturna odvisnost Ureda disciplinskega tožilca od osnutka zakona o Visokem sodnem in tožileckem svetu BiH

Strokovna analiza - piše prof. prof. dr. Genc Trnavci

Ministrstvo za pravosodje BiH je pripravilo osnutek zakona o VSTV BiH, ki je bil na javnih posvetovanjih od konca novembra do danes. Glede na osnutek je neodvisnost disciplinskih mehanizmov v pravosodju eden ključnih elementov vladavine prava in institucionalnih jamstev sodniške in tožilske odgovornosti.

V tem kontekstu, kot tudi do sedaj, položaj Ureda disciplinskega tožilca (UDT) v okviru Visokega sodnega in tožileckega sveta Bosne in Hercegovine (VSTV) ni bil ustrezno izboljšan, saj še vedno odpira resna vprašanja dejanske, ne le deklarativne neodvisnosti disciplinskega pregona, zlasti v primerih, ko so potencialni subjekti disciplinske odgovornosti prav člani VSTV ali ko sam VSTV odloča o disciplinski odgovornosti disciplinskega tožilca.

Torej, glede na osnutek, zakon o VSTV BiH ohranja obstoječi model, po katerem je UDT organizacijsko nameščen znotraj VSTV, z normativno trditvijo o njegovi "funkcionalni neodvisnosti“. Takšna rešitev zahteva kritično ustavnopravno in sistemsko analizo.

Normativni okvir: deklaracija neodvisnosti

Glede na osnutek Zakona o VSTV BiH, disciplinski tožilec deklarativno:
- deluje neodvisno pri začetku in vodenju disciplinskih postopkov;
- ni podvržen navodilom VSTV v posameznih zadevah in
- uživa procesne garancije pri opravljanju svoje funkcije.

Vendar pa hkrati:
- disciplinskega tožilca imenuje VSTV;
- disciplinskega tožilca razrešuje VSTV;
- disciplinske komisije za postopke proti disciplinskemu tožilcu imenuje VSTV;
- VSTV odloča v drugostopenjskem disciplinskem postopku in
- proračunski in administrativni okvir UDT je pod nadzorom VSTV.

Takšna normativna konstrukcija povzroča očitno neskladje med deklarativno neodvisnostjo in dejansko (de facto) odvisnostjo UDT od VSTV.

Strukturna odvisnost in načelo nemo iudex in causa sua

Eno temeljnih načel pravičnega postopka je prepoved, da bi bil kateri koli organ sodnik v lastni zadevi (nemo iudex in causa sua). Čeprav VSTV formalno ne sodi sam sebi, njegov odnos do UDT povzroča situacijo institucionalne prekomerne koncentracije moči in konflikta interesov. To je v situaciji, ko člani VSTV, ki bi lahko bili predmet disciplinskega postopka, polnopravno sodelujejo pri delu tega organa, ko imenuje in razrešuje disciplinskega tožilca. Zato obstaja realno tveganje:
- posrednega vpliva;
- selektivnega pregona in
- t.i. chilling effecta (učinka ohlajanja, tj. odvračanja).

V takšnem normativnem okolju, disciplinski tožilec, tudi ko to funkcijo opravlja z najvišjo stopnjo poklicne integritete, objektivno deluje v atmosferi, v kateri njegova poklicna eksistenca temelji na volji organa, ki ga potencialno mora procesuirati.

Funkcionalna neodvisnost kot pravna fikcija

Koncept „funkcionalne neodvisnosti“, brez institucionalne in personalne neodvisnosti, v tem primeru ostaja pravna fikcija. Ne glede na to, kako pogumen in kakovosten nosilec funkcije disciplinskega tožilca je, če ključne vzvode moči ostanejo v rokah istega organa, njegova neodvisnost ne more temeljiti izključno na osebni integriteti nosilca funkcije, niti na abstraktnih proceduralnih omejitvah razrešitve.

V ustavnopravni teoriji, dejanska neodvisnost zahteva ločen vir legitimnosti, institucionalno distanco in izogibanje hierarhični ali personalni odvisnosti.

Nijeden od teh elementov v celoti ni uresničen v modelu, ki se ponuja glede na osnutek novega zakona o VSTV.

Primerjalni pravni in evropski standardi

Beneška komisija in relevantni dokumenti EU ne vztrajajo nujno na popolni institucionalni ločitvi UDT od VSTV, vendar jasno poudarjajo potrebo po:
- učinkoviti neodvisnosti;
- zaznavanju nepristranskosti in
- izogibanju samoregulacije brez zunanjega nadzora.

Model, vzpostavljen v BiH, nominalno izpolnjuje evropske standarde, vendar ne v bistvu. Posebej problematična je izključitev posebnih mehanizmov za postopke, ki se nanašajo na potencialno disciplinsko odgovornost članov VSTV-a.

Glede na ponujeni osnutek novega zakona o VSTV, Ured disciplinskega tožilca v Bosni in Hercegovini ne more biti obravnavan kot dejansko neodvisen organ, temveč kot funkcionalno neavtonomen organ znotraj hierarhično zaprtega sistema.

Ponujeni model lahko morda deluje v pogojih visoke poklicne integritete in individualne hrabrosti disciplinskih tožilcev, vendar ostaja strukturno ranljiv glede institucionalnega konflikta interesov, zlasti v disciplinskih postopkih proti samim članom VSTV. Ponujena rešitev predstavlja politično-pravni kompromis, ne pa optimalen poskus uresničitve načela vladavine prava.

V nasprotju s ponujenimi rešitvami, nov zakon o VSTV mora zagotoviti, da namesto VSTV, celotna pravosodna skupnost neposredno:
- imenuje disciplinskega tožilca;
- v posebnem postopku predvidi mehanizme za oblikovanje komisij za razrešitev disciplinskega tožilca v prvem in drugem stopnji in
- ustvari poseben normativni okvir za proračunsko in administrativno neodvisnost UDT-a, ločenega od VSTV.

_________________

Genc Trnavci je redni profesor na Pravni fakulteti Univerze v Bihaću in ad hoc sodnik za človekove pravice v Strasbourgu