Aprilski paket: Reforma države ali reforma iluzije?

Za NAP piše: Prof. dr. Hazim Bašić, član Predsjedništva Kruga 99

Ko se v Bosni in Hercegovini pogovarja o zamujenih priložnostih, aprilski paket ustavnih sprememb iz leta 2006 skoraj redno navaja kot „zgodovinsko priložnost“, ki naj bi bila neodgovorno zapravljena. V tej naraciji se odgovornost za neuspeh reforme najpogosteje personalizira ali politično instrumentalizira. Takšna naracija pa si zasluži resno dekonstrukcijo. Ne zaradi relativizacije politične odgovornosti, temveč zaradi bistvenega, a pogosto spregledanega vprašanja: kaj bi Bosna in Hercegovina zares dobila, če bi bil aprilski paket sprejet?

Bruseljski birokrati in predstavniki mednarodne skupnosti v BiH imajo tudi danes glede tega vprašanja skorajda identično stališče: imate priložnost, ki so jo Bošnjaki zavrnili. Resnica je popolnoma drugačna! Največja bošnjaška stranka SDA je glasovala za spremembe (skupaj s SDP, SDS, SNSD, PDP, HDZ), medtem ko so bili proti: Stranka za BiH, HDZ 1990 (ki je v tistem času imela več poslancev kot HDZ BiH), Nova hrvaška iniciativa, Hrvaška demokratska unija, BOSS in Srbska radikalna stranka Rs.

Funkcionalnost kot merilo, ne kot politični slogan

Izhodišče razprave mora biti veljavna Ustava BiH, ki nedvomno povzroča globoko institucionalno nedelovanje: večkratni mehanizmi veta, etnično določena legitimnost oblasti, fragmentirana oblast in šibka izvršna moč države. Zasnovana tako, da ustavi vojno in je osnova za razvoj funkcionalne demokratične države, se je spremenila v mehanizem trajnih političnih blokad. Aprilski paket je nastal kot poskus, da se obstoječi sistem „racionalizira“, ne pa bistveno spremeni.

Največ pozornosti je pritegnila predlagana reforma Predsedstva BiH - zamenjava tričlanskega kolektivnega organa z enim predsednikom in dvema namestnikoma, ki ju izvoli Parlamentarna skupščina. Vendar etnični princip ni bil opuščen, temveč je bil le premaknjen v drugačno institucionalno obliko. Izvršna oblast ni bila osvobojena etnične logike, temveč je bila dodatno vezana na parlamentarne in entitetne odnose moči. Namesto krepitve politične odgovornosti je bil uveden bolj zapleten mehanizem medsebojne odvisnosti, z realnim tveganjem institucionalnega zastoja, na kar so opozarjali tudi kritiki paketa v javnosti.

Podobno velja za Svet ministrov. Čeprav je bila formalno okrepljena vloga predsedujočega (predsednika vlade), je resnična avtonomija izvršne oblasti ostala omejena z etničnim ravnotežjem in parlamentarnimi veti. Država bi torej dobila nekoliko jasnejšo strukturo, ne pa tudi zmogljivosti za samostojno in učinkovito delovanje.

Česa paket ni spreminjal in zakaj je to ključno

Ključni problem aprilskega paketa ni bil v tem, kar je spreminjal, temveč v tem, česar je zavestno pustil nedotaknjeno. Dom narodov Parlamentarne skupščine BiH je ostal institucionalno središče blokade zakonodajnega procesa, ne pa mehanizem zaščite. Mehanizmi vitalnega interesa in entitetnega glasovanja niso bili odstranjeni. Državljan je ostal ustavno neviden, medtem ko so etnični kolektivi obdržali status primarnih nosilcev politične legitimnosti. V tem smislu aprilski paket ni predstavljal koraka k evropskemu modelu parlamentarne demokracije, temveč poskus stabilizacije daytonskega sistema z minimalnimi tehničnimi popravki. Ni izboljšal mehanizma sprejemanja političnih odločitev, temveč je ponudil odgovor na vprašanje kako počasneje blokirati njihovo sprejemanje.

Zakaj paket na srečo ni bil sprejet

Javni diskurz v Bosni in Hercegovini pogosto personalizira nesprejetje aprilskega paketa, ga zreducira na odgovornost posameznih političnih akterjev ali strank. Razlogi za nasprotovanje so bili različni: od strahu, da paket utrjuje etnično delitev države, do prepričanja, da odpira prostor za dodatno entitetno dominacijo nad državnimi institucijami. Hkrati so zagovorniki paketa trdili, da gre za „prvi korak“, ki bi kasneje odprl prostor za globlje reforme.

Problem z logiko „prvega koraka“ leži v izkušnji Bosne in Hercegovine, da imajo začasne rešitve tukaj trajne posledice. Z sprejetjem aprilskega paketa bi bili nefunkcionalni elementi daytonskega reda dodatno legitimirani skozi ustavne amandmaje, s čimer bi prihodnje bistvene reforme postale politične in pravne težje.

Posebej nevarna sprememba je bila tista, ki se nanaša na možnost razpustitve Parlamentarne skupščine BiH v primeru, da predsednik Sveta ministrov (predsednik vlade) ne bo izvoljen po treh krogih glasovanja. S tem dejanjem bi stanje trajne blokade lahko vodilo v anarhijo, z možnostjo razpada države, na kar je že v fazi obravnave predloga aprilskega paketa opozarjal prof. dr. Zlatko Hadžidedić.

Zamujena priložnost ali izogibanje pasti?

Je Bosna in Hercegovina leta 2006 zamudila priložnost? Ne, če se funkcionalnost razume kot sposobnost države, da deluje v interesu svojih državljanov, ne pa kot mehanizem uravnoteženja etničnih elit. Aprilski paket ni ponujal transformacije ustavnega reda. Njegovo nesprejetje zato ni le dejanje političnega konflikta, temveč tudi simptom globljega problema: odsotnosti soglasja o tem, ali naj Bosna in Hercegovina postane funkcionalna državljanska država ali trajno upravljana z etničnimi kompromisi.

Zato bi lahko sporočilo bruseljskim birokratom bilo: v državi, kjer je blokada ustavno zaščitena, vsaka reforma, ki je ne izpodbija, ni rešitev, temveč bolj sofisticirana oblika problema.

V tem smislu aprilski paket ostaja pomembna lekcija. Ne kot mit o izgubljeni reformi, temveč kot opozorilo, da funkcionalnost države ne nastane s tehničnimi popravki nefunkcionalnega temelja, temveč z njegovo bistveno spremembo. Dokler se to vprašanje ne razreši, bo vsaka ustavna reforma, tudi tista, ki se ponuja kot „realistična“, ostala le reforma iluzije.