Aprilski paket: Reforma države ili reforma iluzije?

Za NAP piše: Prof. dr. Hazim Bašić, član Predsjedništva Kruga 99

Kada se u Bosni i Hercegovini govori o propuštenim prilikama, Aprilski paket ustavnih promjena iz 2006. godine gotovo redovno se navodi kao „historijska šansa“ koja je, navodno, neodgovorno prokockana. U toj naraciji, odgovornost za neuspjeh reforme najčešće se personalizira ili politički instrumentalizira. Takva naracija, međutim, zaslužuje ozbiljnu dekonstrukciju. Ne zbog relativizacije političke odgovornosti, već zbog suštinskog, ali često zanemarenog pitanja: šta bi Bosna i Hercegovina zaista dobila da je Aprilski paket bio usvojen?

Briselski birokrati i predstavnici internacionalne zajednice u BiH i danas po ovom pitanju imaju gotovo pa identičan stav: imali ste šansu, koju su Bošnjaci odbili. Istina je potpuno drugačija! Najveća bošnjačka stranka SDA glasala je za promjene (zajedno sa SDP, SDS, SNSD, PDP, HDZ), dok su protiv bili: Stranka za BiH, HDZ 1990 (koja je u to doba imala više poslanika od HDZ BiH), Nova hrvatska inicijativa, Hrvatska demokratska unija, BOSS i Srpska radikalna stranka Rs.

Funkcionalnost kao mjerilo, a ne politička parola

Polazna tačka rasprave mora biti važeći Ustav BiH, koji nesporno proizvodi duboku institucionalnu disfunkcionalnost: višestruki mehanizmi veta, etnički definisan legitimitet vlasti, fragmentirana vlast i slaba izvršna moć države. Koncipiran da zaustavi rat i da bude osnova za razvoj funkcionalne demokratske države, pretvorio se u mehanizam trajnih političkih blokada. Aprilski paket nastao je kao pokušaj da se postojeći sistem „racionalizira“, ali ne i suštinski promijeni.

Najviše pažnje privukla je predložena reforma Predsjedništva BiH - zamjena tročlanog kolektivnog organa jednim predsjednikom i dva zamjenika, koje bira Parlamentarna skupština. No, etnički princip nije napušten, već je samo preseljen u drugačiju institucionalnu formu. Izvršna vlast nije oslobođena etničke logike, već je dodatno vezana za parlamentarne i entitetske odnose snaga. Umjesto jačanja političke odgovornosti, uveden je složeniji mehanizam međuzavisnosti, s realnim rizikom institucionalnog zastoja, što su i kritičari paketa u javnosti naglašavali.

Slično važi i za Vijeće ministara. Iako je formalno jačana uloga predsjedavajućeg (premijera), stvarna autonomija izvršne vlasti ostala je ograničena etničkim balansom i parlamentarnim vetima. Država bi, dakle, dobila nešto jasniju strukturu, ali ne i kapacitet za samostalno i efikasno djelovanje.

Šta paket nije dirao i zašto je to ključno

Ključni problem Aprilskog paketa nije bio u onome što je mijenjao, već u onome što je svjesno ostavio netaknutim. Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH ostao je institucionalno središte blokade zakonodavnog procesa, a ne mehanizam zaštite. Mehanizmi vitalnog interesa i entitetskog glasanja nisu uklonjeni. Građanin je i dalje ostao ustavno nevidljiv, dok su etnički kolektivi zadržali status primarnih nosilaca političkog legitimiteta. U tom smislu, Aprilski paket nije predstavljao korak ka evropskom modelu parlamentarne demokratije, već pokušaj stabilizacije dejtonskog sistema, uz minimalne tehničke korekcije. Nije unaprijedio mehanizam donošenja političkih odluka, nego je ponudio odgovor na pitanje kako sporije blokirati njihovo donošenje.

Zašto paket, na sreću, nije usvojen

Javni diskurs u Bosni i Hercegovini često personalizira neusvajanje Aprilskog paketa, svodeći ga na odgovornost pojedinih političkih aktera ili stranaka. Razlozi protivljenja bili su različiti: od straha da paket učvršćuje etničku podjelu države, do uvjerenja da otvara prostor za dodatnu entitetsku dominaciju nad državnim institucijama. Istovremeno, zagovornici paketa tvrdili su da se radi o „prvom koraku“ koji bi kasnije otvorio prostor za dublje reforme.

Problem s logikom „prvog koraka“ leži u iskustvu Bosne i Hercegovine da privremena rješenja ovdje imaju trajne posljedice. Usvajanjem Aprilskog paketa, disfunkcionalni elementi dejtonskog poretka bili bi dodatno legitimirani kroz ustavne amandmane, čime bi buduće suštinske reforme postale politički i pravno teže.

Posebno opasna izmjena bila je ona koja se odnosi na mogućnost raspuštanja Parlamentarne skupštine BiH u slučaju da se predsjednik Vijeća ministara (premijer) ne izabere nakon tri kruga glasanja. Ovim činom bi stanje trajne blokade moglo dovesti do anarhije, s mogućnošću raspada države, na šta je još u fazi razmatranja prijedloga Aprilskog paketa upozoravao prof. dr. Zlatko Hadžidedić.

Propuštena šansa ili izbjegnuta zamka?

Da li je Bosna i Hercegovina 2006. godine propustila šansu? Nije, ako se funkcionalnost shvati kao sposobnost države da djeluje u interesu svojih građana, a ne kao mehanizam balansiranja etničkih elita. Aprilski paket nije nudio transformaciju ustavnog poretka. Njegovo neusvajanje, stoga, nije samo čin političkog konflikta, već i simptom dubljeg problema: odsustva konsenzusa o tome da li Bosna i Hercegovina treba biti funkcionalna građanska država ili trajno upravljana etničkim kompromisima.

Stoga, poruka briselskim birokratama bi mogla biti: u zemlji u kojoj je blokada ustavno zaštićena, svaka reforma koja je ne dovodi u pitanje nije rješenje, nego sofisticiranija forma problema.

U tom smislu, Aprilski paket ostaje važna lekcija. Ne kao mit o izgubljenoj reformi, već kao upozorenje da funkcionalnost države ne nastaje tehničkim korekcijama disfunkcionalnog temelja, nego njegovom suštinskom promjenom. Dok se to pitanje ne razriješi, svaka ustavna reforma, pa i ona koja se nudi kao „realistična“, ostat će samo reforma iluzije.