Warum das Amt des Hohen Vertreters ohne eine Neugestaltung des Staates nicht geschlossen werden kann

Für NAP schreibt: Dr. Zlatko Hadžidedić, Professor für Internationale Beziehungen

Obwohl die Debatte über die Zukunft des Büros des Hohen Vertreters (OHR) oft als politischer Wettstreit geführt wird, gibt es ein weniger bekanntes, aber ebenso wichtiges Argument – ein rein rechtliches. Solange das Dayton-Friedensabkommen die Grundlage für Bosnien und Herzegowina bleibt, kann das OHR nicht einfach auf übliche Weise „geschlossen“ werden. Eine sorgfältige Lektüre des Abkommens zeigt, dass der Hohe Vertreter keine temporäre Einrichtung, sondern ein permanenter Pfeiler der staatlichen Verfassungsarchitektur ist, dessen Beseitigung eine Neuverhandlung des Friedens selbst und ein neues Friedensabkommen erfordern würde.

Die rechtliche Architektur von Anhang 10

Die Autorität des Hohen Vertreters ergibt sich nicht aus einem UN-Mandat oder einer informellen Vereinbarung, sondern ist direkt in das Dayton-Friedensabkommen eingebettet. Artikel I des Anhangs 10 enthält formell die Aufforderung der Parteien zur Ernennung eines Hohen Vertreters und legt damit den Grundstein für einen dauerhaften Mechanismus der internationalen Aufsicht. Seine spezifischen Befugnisse, einschließlich der „endgültigen Autorität vor Ort in Bezug auf die Auslegung dieses Abkommens über die zivile Umsetzung der Friedenslösung“, sind in Artikel V des Anhangs 10 kodifiziert. Dies macht das OHR zu einer untrennbaren Komponente der Verfassungsordnung von Bosnien und Herzegowina, da die Verfassung des Landes selbst Bestandteil des Dayton-Friedensabkommens (Anhang 4) ist. Rechtlich gesehen wäre die Entfernung des Hohen Vertreters gleichbedeutend mit einer einseitigen Änderung eines verbindlichen internationalen Vertrags – eine Handlung, die keine einzelne Partei oder externe Stelle, einschließlich des UN-Sicherheitsrates, ohne die Zustimmung aller Unterzeichner durchführen kann.

Warum die Schließung des OHR immer noch eine ferne Perspektive ist

Trotz gelegentlicher Bemühungen, die „Petersberg-Befugnisse“ zu reduzieren, die die Autorität des Hohen Vertreters über den ursprünglichen Text von Anhang 10 hinaus erweitert haben, ist die Institution des Hohen Vertreters selbst rechtlich unantastbar, solange das Dayton-Abkommen in Kraft ist. Obwohl der UN-Sicherheitsrat Vorschläge zur Beendigung des Mandats des Hohen Vertreters erörtert hat, hat er nie eine entsprechende Resolution verabschiedet. Folglich bleibt der konkreteste Plan zur Schließung die „5+2 Agenda“ des Rates zur Umsetzung des Friedens (PIC).

Die 5+2-Bedingungen für die Schließung des OHR

Im Jahr 2008 legte der Gouverneursrat des PIC formell die folgende Liste von Anforderungen fest, die die Behörden von Bosnien und Herzegowina erfüllen müssen, bevor das OHR geschlossen werden kann. Die vollständige Umsetzung dieser Agenda ist der einzig international anerkannte Weg zur Beendigung des Mandats des Hohen Vertreters.

Fünf Ziele:

1. Eine akzeptable und tragfähige Lösung für die Verteilung von Eigentum zwischen dem Staat und anderen Regierungsebenen – eine rechtlich bindende Vereinbarung darüber, welches Staatseigentum dem Staat, den Kantonen oder den Entitäten gehört.

2. Eine akzeptable und tragfähige Lösung für Verteidigungseigentum – eine Eigentumslösung für alle militärischen Immobilien und beweglichen Güter, die einen unterzeichneten und rechtlich registrierten Übertragungsvertrag zwischen allen Regierungsebenen erfordert.

3. Abschluss der endgültigen Entscheidung für Brčko – die Verabschiedung von Rechtsakten, die den Status des Distrikts Brčko regeln und seinen angemessenen Rechtsschutz sowohl gegenüber dem Staat als auch gegenüber den Entitäten gewährleisten.

4. Fiskalische Tragfähigkeit – gefördert durch eine ständige Methode der Einkommensverteilung (ITA-Koeffizient) und die rechtliche Einrichtung eines Nationalen Fiskalrates.

5. Stärkung der Rechtsstaatlichkeit – nachgewiesen durch die Verabschiedung der staatlichen Strategie für Kriegsverbrechen, des Gesetzes über Ausländer und Asyl sowie der staatlichen Strategie für Justizreformen.

Zwei Bedingungen:

1. Unterzeichnung eines Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens (SAA) mit der Europäischen Union.

2. Eine positive Bewertung der Situation in BiH durch den Gouverneursrat des PIC, basierend auf der vollständigen Einhaltung des Dayton-Friedensabkommens.

Warum die erste Bedingung (Eigentumsabgrenzung) entscheidend ist – und oft missverstanden wird

Das erste der fünf Ziele ist keine technische Anmerkung. Es betrifft die Definition des Staates Bosnien und Herzegowina selbst. Gemäß der Dayton-Verfassung gehört Eigentum nicht automatisch den Entitäten. Staatseigentum – einschließlich militärischer Anlagen, Wälder, Wasserressourcen, Straßen und des Bodens unter strategischer Infrastruktur – gehört Bosnien und Herzegowina als souveränem Staat. Die Bedingung der Eigentumsabgrenzung erfordert Verhandlungen und eine rechtlich bindende Vereinbarung zwischen dem Staat, den Entitäten und dem Distrikt Brčko darüber, wie dieses Eigentum aufgeteilt oder geteilt wird.

Was nicht getan werden kann: Die Verpflichtung zu diesen Verhandlungen kann nicht durch einseitige Übertragung von Staatseigentum an die Entitäten durch indirekte Methoden umgangen werden. Beispielsweise kann der Bau von zwei separaten Gasnetzen – eines in der Föderation und eines in der Republika Srpska – rechtlich nicht die Eigentumsfrage des Bodens unter diesen Netzen lösen. Wenn eine Entität einfach ihre Pipelines verlegt und dann behauptet, dass der Boden darunter Eigentum der Entität wird, ist dies keine vereinbarte Aufteilung. Es ist eine de facto Teilung des Staatsgebiets. Die gleiche Logik gilt für Stromnetze, Telekommunikationsinfrastruktur, Eisenbahnlinien und Wassermanagementsysteme. Dies ist gemäß Dayton Staatseigentum. Ihre Aufteilung kann rechtlich nur durch eine konsensuale, transparente und international überwachte Vereinbarung gelöst werden – nicht durch einseitige Akte der physischen Besetzung oder parallele Bauarbeiten.

Diese Bedingung ist daher eine Barriere gegen die schrittweise Demontage des bosnisch-herzegowinischen Staates. Ohne ihre Erfüllung ist jedes Gespräch über die Schließung des OHR unmöglich, da die materielle Grundlage des Staates selbst umstritten bliebe. Bis heute gibt es keine solche umfassende Eigentumsvereinbarung. Und solange eine solche Vereinbarung nicht verabschiedet wird, bleibt die erste der fünf Bedingungen unerfüllt und blockiert jede legale Schließung des Büros des Hohen Vertreters.

Die unausgesprochene Konsequenz: Neue Verhandlungen über Dayton bedeuten neue Verhandlungen über die Entitäten

Hier liegt der politisch explosivste Punkt: Jede formelle Änderung des Dayton-Friedensabkommens oder jede verhandelte Nachfolgeregelung würde zwangsläufig den gesamten verfassungsrechtlichen Rahmen von Bosnien und Herzegowina neu eröffnen. Dieser Rahmen betrifft nicht nur den Hohen Vertreter. Er betrifft auch die beiden Entitäten – die Republika Srpska und die Föderation Bosnien und Herzegowina –, deren Existenz und Befugnisse in Anhang 4 (Verfassung) verankert sind.

Es gibt keinen rechtlichen Mechanismus, um Anhang 10 „chirurgisch zu entfernen“, während der Rest von Dayton unberührt bleibt. Das Abkommen ist ein einzigartiges, unteilbares Paket. Sobald die Parteien also zusammensitzen, um den Status des OHR neu zu verhandeln, öffnen sie die Tür, um auch alles andere neu zu verhandeln: die Entitätsstrukturen, die Kompetenzverteilung, das Präsidium, die Parlamentskammern und sogar das Verfassungsgericht. Für die politische Führung der Republika Srpska, die seit langem behauptet, ihre Entität sei ein Kriegsergebnis, das nicht verhandelt werden könne, ist dies eine Frage des Überlebens. Für jene Politiker, die einen zentralisierteren Staat anstreben, ist es eine Gelegenheit. Für die Föderation – die selbst eine fragile Entität aus zehn Kantonen ist –, birgt dies das Risiko eines internen Zusammenbruchs oder einer weiteren Fragmentierung.

Kurz gesagt, die Schließung des OHR durch eine Änderung des Dayton-Abkommens würde nicht einfach einen internationalen Beamten entfernen. Sie würde die grundlegende Frage aufwerfen: Bleibt Bosnien und Herzegowina ein Staat aus zwei Entitäten oder nicht? Aus diesem Grund hat, trotz häufiger politischer Erklärungen über die Notwendigkeit, Dayton zu überwinden, kein ernsthafter internationaler Akteur jemals einen formellen Vorschlag zur Änderung von Dayton vorgelegt. Die Kosten für die Neueröffnung des Abkommens werden als potenziell katastrophal angesehen.

Politische Realitäten und internationale Debatte

Die Kluft zwischen der rechtlichen Dauerhaftigkeit des OHR und seiner politischen Zukunft befeuert weiterhin eine heftige internationale Debatte, wobei unterschiedliche Standpunkte die grundlegenden Spannungen des ursprünglichen Friedensabkommens widerspiegeln.

‣ Stimmen für eine sofortige Schließung: Beamte aus Ländern wie Russland und einige lokale Führer in der Republika Srpska argumentieren, dass das OHR seinen Zweck überlebt habe und bezeichnen es als „koloniales Instrument“. Sie lehnen jedoch auch jede Neuverhandlung der Entitätsstruktur ab. Dies schafft einen logischen Widerspruch: Sie wollen, dass Anhang 10 verschwindet, betrachten aber Anhang 4 als heilig. Rechtlich ist dies unmöglich.

‣ Forderungen nach einem aktualisierten Mandat: Andere Experten und politische Führer sind der Meinung, dass das OHR zwar bestehen bleiben muss, seine Befugnisse jedoch dringend reformiert werden sollten, und plädieren für die Abschaffung der sogenannten „Petersberg-Befugnisse“, um die Institution zu ihrem ursprünglichen Mandat aus Anhang 10 zurückzuführen. Dieser Ansatz vermeidet eine Änderung des Abkommens vollständig und lässt die Entitäten unberührt.

‣ Das Argument für die Beibehaltung in der bestehenden Form: Der Hohe Vertreter Christian Schmidt hat davor gewarnt, dass eine vorzeitige Schließung „die Existenz des Dayton-Friedensabkommens und von EUFOR in Frage stellen würde“, und betonte die Rolle der Institution mit ihren bestehenden Befugnissen als Garant für Stabilität und als Abschreckung gegen separatistische Schritte.

Der Weg nach vorn

Die rechtliche Realität ist klar: Das Büro des Hohen Vertreters kann nicht einseitig abgeschafft werden. Als Schöpfung eines verbindlichen internationalen Vertrags ist sein Schicksal untrennbar mit dem Dayton-Friedensabkommen verbunden. Der einzig legitime Weg, den Status des OHR zu regeln, sind neue, inklusive, international unterstützte politische Verhandlungen zwischen allen Parteien und Garantiestaaten zur Änderung oder Nachfolge des Dayton-Rahmens selbst.

Dieser Weg ist jedoch nicht nur ein Weg zur Schließung eines Büros. Es ist ein Weg zur potenziellen Abschaffung der Entitäten – der Republika Srpska und der Föderation – und damit der gesamten Nachkriegsverfassungsordnung. Dies sind Verhandlungen, für die bisher niemand bereit ist. Und das ist, mehr als jede rechtliche Einzelheit, der Grund, warum das Büro des Hohen Vertreters bis heute geöffnet bleibt.