Reduktion der Bonner Befugnisse sollte von einer Reduzierung der Blockademechanismen begleitet werden

Verfasst von: Prof. Dr. Hazim Bašić

Die Bonner Befugnisse stellen einen Teil der inneren Souveränität der Republik Bosnien und Herzegowina dar, der ihr in Dayton entzogen wurde. Es handelt sich um eine Reihe von Befugnissen, die dem Hohen Repräsentanten für Bosnien und Herzegowina übertragen wurden, um die Umsetzung des Dayton-Friedensabkommens sicherzustellen. Rechtlich gesehen sind sie nicht ausdrücklich im Text des Abkommens aufgeführt, sondern wurden durch spätere Entscheidungen der internationalen Gemeinschaft auf der Grundlage von Befugnissen entwickelt, die bereits in Anhang 10 existierten. Es handelt sich also weder um einen 'Kolonialverwalter' noch um ein 'Protektorat', wie die Ideologen Großserbiens behaupten, sondern um die Umsetzung eines Friedensvertrags.

Rechtliche Grundlage im Dayton-Friedensabkommen

Durch Anhang 10 des Dayton-Friedensabkommens wurde die Institution des Hohen Repräsentanten geschaffen, der die Aufgabe hat, die Umsetzung der zivilen Aspekte des Friedensabkommens zu überwachen, die Aktivitäten internationaler Organisationen zu koordinieren, bei der Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Parteien zu helfen und den UN-Sicherheitsrat über die Umsetzung des Abkommens zu informieren. Der Hohe Repräsentant ist die 'endgültige Autorität vor Ort in Bezug auf die Auslegung des Abkommens über die zivile Friedensimplementierung'. Gerade diese Bestimmung über die 'endgültige Autorität für die Auslegung' wurde später zur Grundlage für die Ausweitung seiner Befugnisse.

In den ersten zwei Jahren nach Dayton zeigte sich, dass die einheimischen Behörden die Umsetzung des Friedensabkommens oft blockierten, indem sie die Rückkehr von Flüchtlingen erschwerten, die Einrichtung staatlicher Institutionen behinderten und die Verabschiedung von für das Funktionieren des Staates notwendigen Gesetzen blockierten. Die internationale Gemeinschaft kam zu dem Schluss, dass die damaligen Instrumente des Hohen Repräsentanten für die Umsetzung des Dayton-Abkommens nicht ausreichten.

Die Bonner Konferenz

Auf der Sitzung des Friedensimplementierungsrates (PIC) in Bonn im Jahr 1997 wurden Schlussfolgerungen verabschiedet, die die praktischen Befugnisse des Hohen Repräsentanten erheblich erweiterten. Der PIC ermächtigte den Hohen Repräsentanten, verbindliche Entscheidungen (Gesetze und Gesetzesänderungen) zu erlassen, wenn die einheimischen Institutionen keine Einigung erzielen können, vorläufige Maßnahmen zur Umsetzung des Friedensabkommens zu ergreifen und Beamte zu entlassen, die es verletzen oder seine Umsetzung behindern.

Die Entscheidungen des Hohen Repräsentanten bleiben in Kraft, bis sie von den einheimischen Institutionen geändert werden. Zu den wichtigeren Entscheidungen gehören die Annahme der Staatssymbole, die Verabschiedung des Staatsbürgerschaftsgesetzes von Bosnien und Herzegowina, die Einrichtung einer einheitlichen Währung und staatlicher Institutionen, die Verteidigungsreform und die Schaffung einheitlicher Streitkräfte von Bosnien und Herzegowina.

Die Bonner Befugnisse ergeben sich aus Anhang 10 und der Autorität des PIC und waren für die Stabilisierung des Staates nach dem Krieg notwendig. Sie stellen eine nachträgliche Interpretation und Operationalisierung von Anhang 10 durch den PIC dar. Sie ermöglichten die Einrichtung von Institutionen, die die einheimischen politischen Akteure nicht einrichten konnten oder wollten, sowie die Entfernung von Politikern, die direkt gegen das Friedensabkommen arbeiteten.

Auswirkungen der Nutzung der Bonner Befugnisse

Eine kurze Analyse der Auswirkungen der Anwendung der Bonner Befugnisse auf die gesellschaftspolitische und institutionelle Entwicklung Bosnien und Herzegowinas liefert aufschlussreiche Ergebnisse.

Chronologisch betrachtet ist die Amtszeit der Hohen Repräsentanten und die ungefähre Anzahl der Anwendungen der Bonner Befugnisse seit 1997 wie folgt: C. Westendorp (2 Jahre, ca. 80), W. Petritsch (3 Jahre, 242), P. Ashdown (4 Jahre, über 430), C. Schwarz-Schilling (2 Jahre, bis zu 5), M. Lajčák (2 Jahre, 30–40), V. Inzko (12 Jahre, 15–20), C. Schmidt (5 Jahre, 20).

Betrachtet man die durchschnittliche jährliche Anzahl der getroffenen Entscheidungen pro Amtszeit, so zeigt sich eine steigende Reihe von 40, dann 80 und schließlich 110 Entscheidungen pro Jahr im Zeitraum von 1997 bis 2006. Diese Periode war von einer Stabilisierung des Friedens und einer starken institutionellen Stärkung des Staates in den Bereichen Recht, Finanzen und Sicherheit geprägt. Nach 2006 kam es zu einem deutlichen Rückgang der Anwendung der Bonner Befugnisse. Die durchschnittliche jährliche Anzahl der getroffenen Entscheidungen pro Amtszeit der Hohen Repräsentanten betrug: 2, 20, 2, 4.

Seit 2006, als es zu einem drastischen Rückgang der Anwendung der Bonner Befugnisse kam, begann die SNSD eine Politik der Blockade staatlicher Institutionen, deren Leugnung und des Versuchs ihrer Abschaffung. Die Hassrhetorik wurde intensiviert, begleitet von Drohungen einer sicherheitspolitischen Destabilisierung des Staates. Der Höhepunkt dieser Politik hält noch an.

Die Gründe für die Einführung der Bonner Befugnisse sind nicht verschwunden

Unter den gegenwärtigen innerstaatlichen und regionalen Umständen Bosnien und Herzegowinas gibt es ein starkes Argument dafür, dass der Hohe Repräsentant die Bonner Befugnisse weiterhin behalten sollte. Die Gründe ergeben sich aus den Besonderheiten des Verfassungssystems: Es gibt keine vollständige verfassungsrechtliche Hierarchie zwischen allen Regierungsebenen, zahlreiche Blockademechanismen, einige politische Akteure stellen ständig die Legitimität staatlicher Institutionen in Frage, es gibt Versuche, die Zuständigkeiten des Staates zu verringern, und politische Krisen, die das Funktionieren der verfassungsmäßigen Ordnung in Frage stellen.

Es gibt keinen internen Mechanismus, der den Missbrauch von Blockademechanismen lösen kann. Aus diesem Grund hat das OHR über drei Jahrzehnte als eine Art 'Sicherung des Systems' fungiert. Eine vollständige Abschaffung der Bonner Befugnisse könnte heute ein institutionelles Vakuum schaffen, in dem es keinen wirksamen Mechanismus gibt, um auf eine schwerwiegende verfassungsrechtliche und sicherheitspolitische Krise zu reagieren.

Ein mögliches Kompromissmodell ist die Beibehaltung der Bonner Befugnisse zum Schutz der territorialen Integrität und der verfassungsmäßigen Ordnung, zur Durchsetzung der Entscheidungen des Verfassungsgerichts von Bosnien und Herzegowina und zum Schutz der grundlegenden Funktionsfähigkeit der staatlichen Institutionen.

In einem verfassungsrechtlichen Rahmen, der von einem komplexen Vetosystem, einer fragmentierten Machtstruktur und ständigen Anfechtungen der Zuständigkeiten des Staates geprägt ist, gibt es ausreichende Gründe dafür, dass der neue Hohe Repräsentant die Bonner Befugnisse als letzten Mechanismus zum Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung behält. Eine Verringerung des Umfangs der Bonner Befugnisse ist nur bei einer Reduzierung der Anzahl der Vetomechanismen möglich.