Der Standard: Hat der EGMR mit dem Urteil im Fall „Kovačević“ alle von der EU geforderten Verfassungsreformen in Bosnien blockiert?

(Patria) - Alle sollten vor dem Gesetz gleich sein, aber in Bosnien und Herzegowina sind einige gleicher.

So beginnt der Text des österreichischen der Standard über den Fall „Kovačević vs. BiH“, den Sie im Folgenden lesen können.

Die Tatsache, dass sich diejenigen, die sich als Bosniaken, Serben oder Kroaten bezeichnen, gegenüber jenen, die dies nicht tun, im Vorteil befinden, beschäftigt seit Jahren den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg. Nach dem Krieg (1992–1995) schrieben US-Diplomaten die Verfassung. Seitdem hat das Land drei Staatspräsidenten. Ein Bürger oder eine Bürgerin kann nur dann in dieses Amt gewählt werden, wenn er oder sie sich als Bosniake, Serbe oder Kroate bezeichnet, also eine ethnische Zugehörigkeit angibt. Dies gilt auch für die mächtige zweite Kammer des Parlaments, den „Abgeordnetenrat“. Kandidaten von Minderheiten oder multietnischen Parteien sowie Personen, die eine ethnische Zugehörigkeit ablehnen, haben keine rechtliche Möglichkeit, gewählt zu werden. Die Verfassung nennt sie „Andere“. Nicht nur ihre politische Vertretung ist verfassungsrechtlich ausgeschlossen, sondern auch ihr Recht, für ethnisch definierte Kandidaten zu stimmen, ist eingeschränkt.

Wegen dieses Ausschlusses vom passiven Wahlrecht und der Einschränkung des aktiven Wahlrechts hat der EGMR Bosnien und Herzegowina seit 2009 nach zahlreichen Beschwerden mehrfach wegen ethnischer Diskriminierung verurteilt.

Hilfe für Ethno-Parteien

Kein Urteil wurde bisher umgesetzt, da sich das Verfassungsgericht des Landes widersetzt und im Parlament keine Zweidrittelmehrheit für Verfassungsreformen zustande kommt. Wie viele „Andere“ vor ihm, hat Slaven Kovačević als bosnischer „Staatsbürger“ Klage beim EGMR eingereicht und den Fall 2023 gewonnen. Die bosnische Regierung hat jedoch gegen das Urteil Berufung eingelegt, was dazu führte, dass der Fall „in zweiter Instanz“ vor dem Großen Senat verhandelt wurde. Auch der Hohe Repräsentant des Landes, der deutsche CSU-Politiker Christian Schmidt, hat sich eingeschaltet.

Die kroatisch-nationalistische Partei HDZ, die Teil der bosnischen Regierung ist, mochte das ursprüngliche Urteil im Fall Kovačević nicht, da ethno-nationalistische Parteien wie die HDZ von einer Verfassung mit Ethno-Quoten profitieren würden, die aufgrund dieses Urteils liberalisiert werden müsste. Die EU hat die Umsetzung der EGMR-Urteile zur Bedingung – Konditionalität – für den Beitritt Bosniens und Herzegowinas zur Union gemacht.

Zweifel aus Graz

Auch Schmidt war gegen das erste Urteil im Fall Kovačević. Sein britischer Rechtsberater erklärte bei der Anhörung vor dem EGMR im November 2024, dass Verfassungsänderungen angesichts der ständigen Sezessionsdrohungen des Präsidenten der Republika Srpska, Milorad Dodik, politisch sehr gefährlich seien. Ende Juni dieses Jahres fällten die Richter des Großen Senats ein Urteil, das Kovačevićs Berufung als unzulässig einstufte, obwohl in der ersten Instanz alle Richter bis auf einen für ihn gestimmt hatten.

Besonders ungewöhnlich ist, dass Kovačevićs Berufung als „Missbrauch“ des Rechts auf Berufung eingestuft wurde. Der Grazer Verfassungsrechtsexperte und ehemalige internationale Richter des Verfassungsgerichts von Bosnien und Herzegowina, Josef Marko, der Kovačević 2024 beraten hat, glaubt, dass die Entscheidung der Richter des Großen Senats weitreichende politische Folgen haben wird. „Denn nun stellt sich die entscheidende Frage: Sind mit diesem Urteil alle notwendigen Verfassungsreformen – die auch die EU fordert – zur Abschaffung des starren Systems ethnischer Quoten und zur Ermöglichung von Nichtdiskriminierung nun endgültig vom Tisch?“ fragte Marko gegenüber dem Standard.

Widersprüchliche Urteile

Die Richter des Großen Senats argumentierten, dass die Wahlen zum Abgeordnetenrat überhaupt nicht in den „Schutzbereich“ von Artikel 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention fallen, der das „Recht auf freie Wahlen“ betrifft. In früheren Fällen, in denen Bosnien und Herzegowina wegen Diskriminierung verurteilt wurde, hatte der EGMR dies anders interpretiert – z. B. im Fall Dervo Sejdić, eines Roma, und Jakob Finci, der der jüdischen Gemeinschaft angehört. Ihre Beschwerden wurden 2009 stattgegeben, da sie aufgrund der Verfassungsbestimmungen weder in den Abgeordnetenrat noch in das Präsidium gewählt werden konnten.

Dies gilt auch für die Fälle von Azra Zornić, die jede ethnische Zugehörigkeit ablehnt, und des Albaners Samir Šlak, die Urteile zu ihren Gunsten erhielten. Besonders ähnlich ist der Fall des Bosniaken Ilijaz Pilav aus dem Jahr 2016, der in der Republika Srpska lebte und wegen Diskriminierung beim aktiven Wahlrecht für das Präsidium klagte. In der Republika Srpska kann nur ein Serbe in das Präsidium gewählt werden.

Verharren im Verfassungsrahmen

Die schriftlichen Begründungen für das Urteil im Fall Kovačević werden erst in den kommenden Monaten veröffentlicht. Es ist unklar, ob mit diesem Urteil alle früheren EGMR-Entscheidungen aufgehoben wurden oder nur diejenigen, die das Wahlsystem für den Abgeordnetenrat betreffen. Je nach Begründung könnte es auch sein, dass Urteile, die die Wahl der Mitglieder des Präsidiums betreffen – wie das Urteil im Fall Pilav – aufgehoben werden.

Angesichts dessen kann man davon ausgehen, dass die Verfassungsreformen, die die EGMR-Urteile umsetzen würden – und die seit 2019 als Bedingung für den EU-Beitritt gelten – nun außer Reichweite sind. Bosnien und Herzegowina muss offenbar für immer in der Nachkriegsverfassung verharren, die von kroatischen und serbischen Ethno-Nationalisten mit Hilfe ausländischer Diplomaten entworfen wurde und auf der Teilung und Trennung ethnischer Gruppen basiert, anstatt auf der rechtlichen Vorherrschaft des zivilen Prinzips, wie es die „Philosophie“ des demokratischen Konstitutionalismus im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention fordert.

„Falsche Entscheidung“

Das Urteil im Fall Kovačević ist auch aus einem anderen Grund bemerkenswert. Die Mehrheit der Richter entschied, dass Kovačević keinen Opferstatus hat. Diesen Status definiert der EGMR so, dass niemand eine „abstrakte“ Beschwerde einreichen kann, wenn er nicht „direkt betroffen“ ist. Marko hält dies für eine offensichtlich falsche Entscheidung.

Im Gegensatz zu den Behauptungen der Rechtsvertreterin der bosnischen Regierung, wonach Kovačević überhaupt nicht gewählt habe und daher nicht betroffen sei, sagte Kovačević bei der Anhörung ausdrücklich, dass er an den Wahlen zum Parlament und zum Präsidium teilgenommen habe. „Er ist also betroffen“, sagt Marko. „Das bedeutet, dass er das Recht hat, dass seine Stimme nicht diskriminiert wird, im Einklang mit dem Prinzip der Freiheit und Gleichheit der Stimme.“

Darüber hinaus wurde bereits im Fall Sejdić und Finci festgestellt, dass die Beschwerdeführer in ihren Rechten verletzt sind, wenn rechtliche Normen sie zwingen, „ihr Verhalten zu ändern“. Dies gilt gerade für Kovačević. „Kovačević hat Opferstatus, weil er seine Stimme nur für ethnisch definierte Kandidaten abgeben konnte, wenn er wollte, dass seine Stimme einen „effektiven Einfluss“ auf die Zusammensetzung der Staatsorgane hat“, so Marko, wie der EGMR in den Fällen Bulgarien und Ungarn entschieden hat.

Viele sind betroffen

Aber nicht nur Angehörige nationaler Minderheiten, sondern auch „Bürger“, die sich weigern, sich ethnisch zu definieren, werden gemäß der bosnischen Verfassung auf den Status einer „Minderheit“ reduziert, da sie der Mehrheit der Bürger gegenüberstehen, die sich als Bosniaken, Kroaten und Serben bezeichnen. Der EGMR hat dies auch im Fall Zornić gegen Bosnien und Herzegowina anerkannt.

Wie streng jede ethnische Unterscheidung begründet werden muss, zeigt auch der Fall von Ilijaz Jakubovič im Fall Timișeva gegen Russland. Der EGMR kam damals zu dem Schluss, dass Diskriminierung aufgrund tatsächlicher oder vermeintlicher ethnischer Zugehörigkeit eine Form von Rassendiskriminierung ist. Eine unterschiedliche Behandlung, die ausschließlich oder hauptsächlich auf ethnischer Zugehörigkeit beruht, kann in einer demokratischen Gesellschaft, die auf Pluralismus und der Achtung unterschiedlicher Kulturen beruht, nicht gerechtfertigt werden.

„Gerade wegen dieser EGMR-Urteile hätte der Große Senat die Proportionalitätsgrundsätze besonders streng anwenden müssen, um zu prüfen, ob die Dayton-Verfassung frei von ethnischer Diskriminierung ist“, kritisiert Marko. „Aber der Große Senat hat diese Analyse vermieden, indem er die Berufung als unzulässig einstufte und sich in der Begründung nicht auf diesen Grundsatz bezog.“

Es ist möglich, dass auch die Argumente der bosnischen Regierung die Richter beeinflusst haben. Auf jeden Fall sind sie ihnen gefolgt. Die Regierung – unter der Leitung der HDZ-Premierministerin Borjana Krišto – hat Kovačević sogar des Missbrauchs beschuldigt, da er angeblich seine ethnische Zugehörigkeit nicht geändert habe. Marko erinnert in diesem Zusammenhang an die Rahmenkonvention des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten, die Bosnien und Herzegowina ratifiziert hat und die Verfassungsrang hat.

Gemäß Artikel 3 dieser Konvention darf niemand „rechtliche Konsequenzen erleiden, unabhängig davon, ob er sich als Angehöriger einer ethnischen Gruppe identifiziert oder nicht“, so Marko. „Es gibt also ein verfassungsrechtlich geschütztes Recht, zu entscheiden, ob und wann man sich ethnisch identifiziert“, sagt Marko. Darüber hinaus gibt es keine Bestimmung des nationalen oder internationalen Rechts, die vorschreibt, dass eine einmal angegebene ethnische Zugehörigkeit bis zum Lebensende beibehalten werden muss – obwohl einige Rechtsordnungen, wie die in Nordirland oder Südtirol, Einschränkungen zur Verhinderung von Missbrauch kennen, die sich aber meist auf die Dauer eines Wahlmandats beziehen.