Strukturna zavisnost Ureda disciplinskog tužioca prema Nacrtu zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH

Stručna analiza - piše prof. prof. dr. Genc Trnavci

Ministarstvo pravde BiH pripremilo je Nacrt zakona o VSTV BiH, koji je na javnim konsultacijama od kraja novembra do danas. Prema Nacrtu, nezavisnost disciplinskih mehanizama u pravosuđu, jedan je od ključnih elemenata vladavine prava i institucionalnih garancija sudijske i tužilačke odgovornosti.

U tom kontekstu, kao i do sada, položaj Ureda disciplinskog tužioca (UDT) u okviru Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine (VSTV), nije adekvatno unaprijeđen, jer i dalje otvara ozbiljna pitanja stvarne, a ne samo deklarativne nezavisnosti disciplinskog gonjenja, naročito u situacijama kada su potencijalni subjekti disciplinske odgovornosti upravo članovi VSTV ili kada sam VSTV odlučuje o disciplinskoj odgovornosti disciplinskog tužioca.

Dakle, prema Nacrtu, zakon o VSTV BiH zadržava postojeći model prema kojem je UDT organizaciono smješten unutar VSTV-a, uz normativnu tvrdnju o njegovoj "funkcionalnoj nezavisnosti“. Ovakvo rješenje zahtijeva kritičku ustavnopravnu i sistemsku analizu.

Normativni okvir: deklaracija nezavisnosti

Prema Nacrtu Zakona o VSTV BiH, disciplinski tužilac deklarativno:
- djeluje nezavisno u pokretanju i vođenju disciplinskih postupaka;
- nije podložan uputama VSTV u pojedinačnim predmetima i
- uživa procesne garancije u obavljanju svoje funkcije.

Međutim, istovremeno:
- disciplinskog tužioca imenuje VSTV;
- disciplinskog tužioca razrješava VSTV;
- disciplinske komisije za postupke protiv disciplinskog tužioca imenuje VSTV;
- VSTV odlučuje u drugostepenom disciplinskom postupku i
- budžetski i administrativni okvir UDT-a je pod kontrolom VSTV.

Ovakva normativna konstrukcija proizvodi očigledan raskorak između deklarativne nezavisnosti i stvarne (de fakto) zavisnosti UDT od VSTV.

Strukturna zavisnost i princip nemo iudex in causa sua

Jedno od temeljnih načela pravičnog postupka jeste zabrana da bilo koji organ bude sudija u vlastitoj stvari (nemo iudex in causa sua). Iako VSTV formalno ne sudi sam sebi, njegov odnos prema UDT-u proizvodi situaciju institucionalne prekomjerne koncentracije moći i sukoba interesa. To je u situaciji kada članovi VSTV, koji bi mogli biti predmet disciplinskog postupka, punopravno učestvuju u radu tog tijela, kada imenuje i razrješava disciplinskog tužioca. Stoga, postoji realan rizik:
- indirektnog uticaja;
- selektivnog gonjenja i
- tzv. chilling effecta (efekta hlađenja, tj. odvraćanja).

U ovakvom normativnom ambijentu, disciplinski tužilac, čak i kada tu funkciju obavlja uz najviši stepen profesionalnog integriteta, objektivno djeluje u atmosferi u kojoj njegova profesionalna egzistencija zavisi od volje tijela koje potencijalno treba procesuirati.

Funkcionalna nezavisnost kao pravna fikcija

Koncept „funkcionalne nezavisnosti“, bez institucionalne i personalne nezavisnosti, u ovom slučaju, ostaje pravna fikcija. Makoliko bio hrabar i kvalitetan nosilac funkcije disciplinskog tužioca, ukoliko ključne poluge moći ostaju u rukama istog tijela, njegova nezavisnost ne može se temeljiti isključivo na ličnom integritetu nosioca funkcije, niti na apstraktnim proceduralnim ograničenjima razrješenja.

U ustavnopravnoj teoriji, stvarna nezavisnost zahtijeva odvojen izvor legitimiteta, institucionalnu distancu i izbjegavanje hijerarhijske ili personalne zavisnosti.

Nijedan od tih elemenata u potpunosti nije ostvaren u modelu, koji se nudi rema Nacrtu novog zakona o VSTV.

Uporedno-pravni i evropski standardi

Venecijanska komisija i relevantni EU dokumenti ne insistiraju nužno na potpunoj institucionalnoj separaciji UDT od VSTV, ali jasno naglašavaju potrebu za:
- efektivnom nezavisnošću;
- percepcijom nepristrasnosti i
- izbjegavanjem samoregulacije bez vanjskog nadzora.

Model uspostavljen u BiH nominalno ispunjava evropske standarde, ali ne i suštinski. Posebno je problematično izostavljanje posebnih mehanizama za postupke koji se odnose na potencijalnu disciplinsku odgovornost članova VSTV-a.

Prema ponuđenom Nacrtu novog zakona o VSTV, Ured disciplinskog tužioca u Bosni i Hercegovini ne može se smatrati stvarno nezavisnim tijelom, već prije funkcionalno neautonomnim organom unutar hijerarhijski zatvorenog sistema.

Ponuđeni model može eventualno funkcionisati u uslovima visokog profesionalnog integriteta i individualne hrabrosti disciplinskih tužilaca, ali ostaje strukturalno ranjiv u pogledu institucionalnog konflikta interesa, naročito u disciplinskim postupcima protiv samih članova VSTV. Ponuđeno rješenje predstavlja političko-pravni kompromis, a ne optimalan pokušaj realizacije principa vladavine prava.

Suprotno ponuđenim rješenjima, novi zakon o VSTV treba osigurati da, umjesto VSTV, cijela pravosudna zajednica neposredno:
- imenuje i disciplinskog tužioca;
- u posebnom postupku predvidi mehanizme radi formiranja komisija za razrješenje disciplinskog tužioca u prvom i drugom stepenu i
- kreira poseban normativni okvir za budžetsku i administrativnu nezavisnost UDT-a, izdvojenog iz VSTV.

_________________

Genc Trnavci je redovni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta u Bihaću i ad hoc sudija za ljudska prava u Strazburu