Opasan sukob: Bitka za bosanske institucije

Piše: Adnan Ćerimagić za The Royal United Services Institute (RUSI)

Bosna i Hercegovina se suočava s najozbiljnijom institucionalnom krizom od 2001. godine, kada se najveća stranka bosanskih Hrvata povukla iz većine institucija zemlje i pokušala uspostaviti ilegalni paralelni sistem u područjima s hrvatskom većinom. Prijetnja danas dolazi iz entiteta Rs, većinske srpske regije, čije rukovodstvo aktivno pokušava da razgradi temelje poslijeratne države. Dok su odjeci prošlosti neizbježni, današnja kriza također odražava novu stvarnost i promijenjenu dinamiku.

Izazov Rs ustavnom poretku BiH

Dana 27. februara 2025. godine, poslanici Rs usvojili su zakone kojima je cilj oduzimanje nadležnosti državnih institucija nad pravosuđem i provođenjem zakona. Ovi zakoni efektivno proglašavaju da institucije Rs više ne priznaju legitimitet državnog suda i njegove centralne agencije za provođenje zakona. Drugi zakon, inspirisan ruskim zakonodavstvom o stranim agentima, cilja na organizacije civilnog društva.

Nakon što su ovi zakoni stupili na snagu 7. marta, Ministarstvo unutrašnjih poslova Rs pokušalo je naložiti policijskoj agenciji na državnom nivou da napusti svoje prostorije, eskalirajući tenzije i povećavajući rizik od direktnog sukoba. Ustavni sud je brzo suspendovao ove zakone, ali su vlasti Rs nastavile dalje, uvodeći finansijske i propise o zapošljavanju za pojedince od kojih se očekuje da pređu u nadležnost Rs.

Što je još više alarmantno, Rs je započela zakonodavne aktivnosti koje imaju za cilj formiranje vlastite granične policije i obavještajne agencije te izradu novog ustava. Nacrt ukida mehanizme zaštite za nesrbe, potvrđuje pravo Rs na samoopredjeljenje, dozvoljava potencijalnu konfederaciju sa Srbijom i predviđa vojsku Rs - prekida veze s ključnim državnim institucijama BiH uspostavljene od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma 1995. godine.

Kockanje Milorada Dodika

U centru ove krize je Milorad Dodik, predsjednik Rs i veteran poslijeratne politike u zemlji. Računao je da će geopolitičke promjene - povratak Donalda Trumpa u Bijelu kuću, mađarski Viktor Orban koji blokira odgovore EU i pasivan stav Srbije - stvoriti uslove da njegova strategija uspije. Kao i njegov uticaj na institucije Rs, koji mu omogućava da nametne poštovanje zakona, izjavljujući "pobjednici će biti oni koji imaju snagu da provedu zakone. A u ovom slučaju to je Rs".

Ipak, događaji se nisu odvijali onako kako je očekivao. Gotovo sukob između policijskih snaga ostavio ga je bez Orbanove javne podrške za korake koji su uslijedili. Trumpova administracija, koja je željela da izbjegne još jednu evropsku krizu, odmakla se. Američki državni sekretar Marco Rubio ponovo je potvrdio podršku Washingtona ustavnom poretku BiH, pozivajući regionalne partnere "da nam se pridruže u suprotstavljanju ovom opasnom i destabilizirajućem ponašanju".

Ni EU nije ostala pasivna. Njemačka je nagovijestila svoju spremnost da uvede sankcije, uključujući po prvi put one protiv pojedinaca. Austrija je također prvi put pozvala na sankcije Dodiku. Evropska komisija je privatno upozorila na smanjenje finansijske podrške Rs, dok su Francuska, Italija, Velika Britanija i Turska izdale oštra upozorenja. Angažman Turske je posebno značajan, s obzirom na Dodikove ranije tvrdnje o bliskim vezama s predsjednikom Recepom Tayyipom Erdoganom.

Opozicija Rs i institucionalna otpornost

Na domaćem planu kriza nije u potpunosti išla u Dodikovu korist. Po prvi put od 2006. godine, opozicija u Rs pronašla je uvjerljiv narativ - tvrdeći da se ova kriza ne odnosi na dobrobit Rs ili Srba, već na samog Dodika, koji ugrožava ekonomiju, stabilnost i autonomiju. Državne institucije, iako pod ogromnim pritiskom, pokazale su se otpornijima nego što se očekivalo. Srpski državni službenici i funkcioneri do sada ih nisu masovno napuštali, a napadnute institucije i dalje djeluju na teritoriji Rs.

Dodik i njegov najuži krug, međutim, ne pokazuju namjeru da odstupe. Sa dva krivična postupka protiv njega, on nema šta da izgubi.

Državni sud je 26. februara 2025. godine prvostepenom presudom osudio Dodika na kaznu zatvora u trajanju od jedne godine i šestogodišnju zabranu obavljanja javne funkcije zbog prkošenja odlukama visokog predstavnika međunarodne zajednice. Od 1997. godine, nosilac ove funkcije, uspostavljene Dejtonskim mirovnim sporazumom, ima bonska ovlaštenja koja mu omogućavaju da smjenjuje zvaničnike, nameće zakone i poništava odluke. Godine 2023., suočavajući se sa sve većim otporom, sadašnji funkcioner, bivši njemački političar Christian Schmidt, kriminalizirao je neprovođenje svojih odluka - zakon koji se sada prvi put testira u Dodikovom slučaju.

Odvojena istraga protiv Dodika, kao i premijera Rs Radovana Viškovića i aktuelnog predsjednika Narodne skupštine Rs Nenada Stevandića je zbog pokušaja podrivanja ustavnog poretka pokrenuta u decembru 2024. godine. Nakon koraka koje su vlasti Rs preduzele nakon odluke Ustavnog suda da suspenduje zakone Rs, i odbijanja da se pojavi na sudu da dovede u pitanje martovski nalog, pritvor je određen za sve trojicu. U teoriji, sve agencije za provođenje zakona, uključujući graničnu policiju, sada su obavezne da izvrše ovu naredbu. Međutim, zbog Dodikovog uticaja na sigurnosne strukture Rs i širih razmatranja stabilnosti od strane drugih institucija, to još nije implementirano. Ovaj sukob je test izdržljivosti.

Uloga Srbije i dvije vizije za BiH

Predsjednik Srbije Aleksandar Vučić dva puta se sastao s Dodikom od 26. februara, dok su njegov premijer i potpredsjednici doputovali u Banju Luku u znak podrške. Kod kuće, Vučić je pokušao da iskoristi krizu da skrene pažnju sa tekućih protesta koji osporavaju njegovu vladavinu. U inostranstvu je insistirao da 'čini sve što je moguće da... zadrži Rs unutar Bosne i Hercegovine.' Ali njegovi postupci ohrabruju Dodika. U ljeto 2024. - Vučić i Dodik organizirali su svesrpsku skupštinu, koja je podržala nepostojeće pravo Rs da jednostrano povrati sve nadležnosti na državnom nivou prenesene od 1995. godine, uključujući odbranu, oporezivanje i provođenje zakona. Obojica su znali da će ovi potezi biti neustavni i da će izazvati krizu. To je bio cilj.

Vizija jače Rs na štetu države BiH - ona koja bi omogućila konačnu aneksiju područja sa srpskom većinom - postojala je među srpskim intelektualcima i političarima od potpisivanja Dejtona 1995. godine. Verzija ove vizije je već podstakla ratove 1990-ih, raselivši više od dva miliona ljudi, ubivši najmanje 100.000, a Srbi su proveli i genocid u Srebrenici. Da bi spriječio njegovu realizaciju, Dejton je imao za cilj da vrati multietnički karakter BiH kroz povratak izbjeglica, procesuiranje ratnih zločina i posebne mehanizme zaštite prava Bošnjaka, Srba i Hrvata širom zemlje.

Međunarodni angažman omogućio je napredak. Danas skoro 20 posto stanovništva Rs su nesrbi. Ali druga vizija nikada nije nestala. To je držano pod kontrolom prvenstveno snažnim početnim vodstvom SAD-a i obećanjem EU o punopravnom članstvu, koje je nudilo viziju manje vidljivih granica i ekonomskih koristi. Uz podršku srpskih političara, uključujući Dodika, BiH je uspostavila ključne institucije kao što su ujedinjena vojska, poreska uprava, policija i pravosuđe na državnom nivou te granična policija. Ove reforme su uspjele jer su osigurale da Rs ima pravo glasa u novouspostavljenim institucijama i, što je još važnije, jer su dale konkretne prednosti u odnosima sa NATO-om i EU.

Stvaranje zajedničke vojske 2006. došlo je uz obećanje punopravnog članstva u NATO-u - nešto što je u to vrijeme većina političara bosanskih Srba prihvatila. Na kraju, međutim, njegova realizacija je blokirana zbog pogrešno izračunatih uslova koje su postavili saveznici iz NATO-a na samitu u Tallinnu 2010. godine. Do 2014. godine, ohrabren Vladimirom Putinom i njegovom ilegalnom aneksijom Krima, Dodik je preokrenuo kurs.

Ostale institucije na državnom nivou, od policijskih agencija, do tijela zaduženih za izdavanje putnih isprava, osnovane su kako bi osigurale sporazum o slobodnoj trgovini sa EU iz 2008. i šengenska putovanja bez viza 2010. Ali nakon toga, EU je odustala od zamaha integracije. Bez novih beneficija, nije bilo poticaja za izgradnju ili jačanje institucija. Bosna je ušla u politički ćorsokak, a vizija monoetničkih teritorija i jače Rs ponovo se pojavila.

Nema lakog izlaza iz trenutne krize

Ne postoji lak izlaz iz trenutne krize - nema brzih rješenja. Ali jedno je jasno: na institucijama na državnom nivou je da pokažu otpornost i na EU da preuzme vodstvo u njihovoj podršci. EU mora iskoristiti neočekivani, ali dobrodošli prozor koji je stvorila Trumpova administracija, priznajući da je održiv angažman SAD-a na nivou koji je viđen u prošlosti malo vjerovatan. Iako se javne izjave mogu nastaviti, USAID i rezovi u ambasadama ograničit će interes i utjecaj SAD-a. U međuvremenu, strateški dijalog Velike Britanije s EU i njena spremnost da se angažuje na Balkanu čine je ključnim partnerom. EU to mora iskoristiti.

Ovo vodstvo EU počinje priznanjem da je Bosni i regionu Zapadnog Balkana potrebna kredibilna perspektiva članstva u EU. Nova Evropska komisija, koju predvodi predsjednica Ursula von der Leyen i komesarka zadužena za proširenje Marta Kos, obećala je svoju sposobnost da do kraja decenije finalizira tehničke aspekte pregovora o članstvu s najmanje tri zemlje Zapadnog Balkana, Ukrajinom i Moldavijom. Kao i da napravi značajan napredak sa drugim kandidatima, uključujući i Bosnu. Bez pune podrške svih država članica, međutim, ova obećanja zvuče šuplja. Države članice stoga moraju da preuzmu čvrstu zajedničku i javnu političku obavezu da se pripreme za institucije, politike i budžet EU za proširenje.

Pored toga, treba da eksplicitno navedu da će svaki kandidat koji ispunjava neophodne obaveze i demonstrira snažnu vladavinu prava dobiti pun pristup jedinstvenom tržištu i njegove četiri slobode prije punopravnog članstva, i čim ispune uslove. To bi Evropskoj komisiji dalo mandat da djeluje i jača kredibilitet EU u regionu i šire, uključujući Ukrajinu i Moldaviju.

Dodik je otišao dalje nego ikada prije u osporavanju ustavnog poretka Bosne, stvarajući stvarne rizike od institucionalnog kolapsa i nasilja. Ova eskalacija je opasna - ali je i prilika da se konačno zaustavi dugoročna agenda podrivanja državnih institucija. Puka pauza ne bi trebala biti dovoljna; potrebni su jasni dokazi da se poštuju sve odluke državnog Ustavnog suda, da se poništavaju svi zakoni i podzakonski akti koje su institucije Rs donijele mimo ustavnog poretka i da se povlače sve političke deklaracije - uključujući različite zaključke. EU također mora reafirmirati postojeće bosanske institucije kao ključne za njen trenutni nivo integracije, uključujući protok slobodne trgovine, putovanja bez viza i buduće pristupanje. Ako se to zatraži, specijalni predstavnik EU i vojna misija EU (EUFOR Althea) na terenu moraju podržati domaće institucije u održavanju stabilnosti i vladavine prava.

Jača posvećenost EU pristupanju Bosne mora biti uparena s jasnim očekivanjima i garancijama. Iako će bosanska ustavna struktura ostati na snazi ​​i uglavnom nepromijenjena, reforme su neophodne kako bi se uskladila sa standardima EU i osigurala da može efikasno provoditi pravila jedinstvenog tržišta. Ovo uključuje ukidanje bonskih ovlasti visokog predstavnika. Ostale ključne reforme, kao što je implementacija presuda Evropskog suda za ljudska prava, trebale bi se rješavati kroz proces pristupanja EU. Putokaz za demokratiju i vladavinu prava, uspostavljen na početku pregovora, vodio bi ove rasprave. Takva perspektiva bi omogućila veći kredibilitet onima koji se protive Dodikovim aktivnostima - kako u njegovim redovima, tako i u opoziciji u Rs.

Konačno, EU se mora pozabaviti sigurnosnim garancijama za Bosnu i Hercegovinu. Posebno budućnost vojne misije EUFOR-a Althea, koja zavisi od godišnjeg mandata Vijeća sigurnosti UN-a koji je podložan ruskom i kineskom vetu. Održivo rješenje bi moglo biti prebacivanje misije prema zajedničkom sporazumu EU-NATO sa bosanskim kolektivnim šefom države, Predsjedništvom, što bi potencijalno uključivalo Veliku Britaniju i Tursku. Time bi se očuvao mandat i ovlaštenja EUFOR-a, osiguravajući stabilnost sve dok se Bosna ne pridruži EU i potpadne pod klauzulu o međusobnoj odbrani.

EU i njeni partneri imaju izbor: odmah uzvratiti Dodiku i Vučiću, povlačenjem jasnih crvenih linija i navođenjem posljedica, ili rizikovati da Bosna i Zapadni Balkan skliznu u dublju krizu. Prvi korak mora biti čvrst otpor njihovim destabilizirajućim akcijama, uz opipljivu podršku institucijama BiH. Ovaj put EU mora odlučno voditi - oklijevanje će samo ohrabriti one koji žele da rasture državu.