Strukturelle Abhängigkeit des Büros des Disziplinaranwalts gemäß dem Entwurf des Gesetzes über den Obersten Justiz- und Staatsanwaltschaftsrat von Bosnien und Herzegowina

Fachliche Analyse - schreibt Prof. Prof. Dr. Genc Trnavci

Das Justizministerium von BiH hat den Entwurf des Gesetzes über den OSRS BiH vorbereitet, der seit Ende November bis heute in öffentlichen Konsultationen ist. Gemäß dem Entwurf ist die Unabhängigkeit der Disziplinierungsmechanismen im Justizwesen eines der Schlüsselelemente der Rechtsstaatlichkeit und der institutionellen Garantien der richterlichen und staatsanwaltschaftlichen Verantwortung.

In diesem Zusammenhang wurde die Stellung des Büros des Disziplinaranwalts (UDT) innerhalb des Obersten Justiz- und Staatsanwaltschaftsrats von Bosnien und Herzegowina (OSRS) bisher nicht adäquat verbessert, da sie weiterhin ernsthafte Fragen hinsichtlich der tatsächlichen, nicht nur deklarativen Unabhängigkeit der Disziplinarklage aufwirft, insbesondere in Situationen, in denen potenzielle Subjekte der Disziplinarverantwortung gerade Mitglieder des OSRS sind oder wenn der OSRS selbst über die Disziplinarverantwortung des Disziplinaranwalts entscheidet.

Somit behält das Gesetz über den OSRS BiH gemäß dem Entwurf das bestehende Modell bei, nach dem das UDT organisatorisch innerhalb des OSRS angesiedelt ist, mit der normativen Behauptung seiner „funktionalen Unabhängigkeit“. Eine solche Lösung erfordert eine kritische verfassungsrechtliche und systemische Analyse.

Normativer Rahmen: Erklärung der Unabhängigkeit

Gemäß dem Entwurf des Gesetzes über den OSRS BiH ist der Disziplinaranwalt deklarativ:
- handelt unabhängig bei der Einleitung und Durchführung von Disziplinarverfahren;
- ist in einzelnen Fällen keinen Anweisungen des OSRS unterworfen und
- genießt Verfahrensgarantien bei der Ausübung seiner Funktion.

Gleichzeitig jedoch:
- wird der Disziplinaranwalt vom OSRS ernannt;
- wird der Disziplinaranwalt vom OSRS abberufen;
- werden die Disziplinarkammern für Verfahren gegen den Disziplinaranwalt vom OSRS ernannt;
- entscheidet der OSRS im zweitinstanzlichen Disziplinarverfahren und
- der Haushalts- und Verwaltungsrahmen des UDT unterliegt der Kontrolle des OSRS.

Eine solche normative Konstruktion erzeugt eine offensichtliche Diskrepanz zwischen der deklarativen Unabhängigkeit und der tatsächlichen (de facto) Abhängigkeit des UDT vom OSRS.

Strukturelle Abhängigkeit und das Prinzip nemo iudex in causa sua

Eines der Grundprinzipien eines fairen Verfahrens ist das Verbot, dass irgendein Organ Richter in eigener Sache ist (nemo iudex in causa sua). Obwohl der OSRS sich formal nicht selbst richtet, erzeugt seine Beziehung zum UDT eine Situation institutioneller übermäßiger Machtkonzentration und Interessenkonflikte. Dies ist der Fall, wenn Mitglieder des OSRS, die Gegenstand eines Disziplinarverfahrens sein könnten, vollwertig an der Arbeit dieses Gremiums teilnehmen, wenn sie den Disziplinaranwalt ernennen und abberufen. Daher besteht ein reales Risiko:
- indirekten Einflusses;
- selektiver Strafverfolgung und
- des sogenannten Chilling-Effekts (Abschreckungseffekts).

In einem solchen normativen Umfeld agiert der Disziplinaranwalt, selbst wenn er diese Funktion mit höchstem professionellem Integrität ausübt, objektiv in einer Atmosphäre, in der seine berufliche Existenz vom Willen des Gremiums abhängt, das ihn potenziell belangen muss.

Funktionale Unabhängigkeit als Rechtsfiktion

Das Konzept der „funktionalen Unabhängigkeit“ ohne institutionelle und persönliche Unabhängigkeit bleibt in diesem Fall eine Rechtsfiktion. Egal wie mutig und qualifiziert der Amtsinhaber des Disziplinaranwalts ist, solange die wichtigsten Machthebel in den Händen desselben Gremiums bleiben, kann seine Unabhängigkeit nicht ausschließlich auf der persönlichen Integrität des Amtsinhabers oder auf abstrakten Verfahrensbeschränkungen für die Abberufung beruhen.

In der verfassungsrechtlichen Theorie erfordert tatsächliche Unabhängigkeit eine getrennte Legitimationsquelle, institutionelle Distanz und die Vermeidung von hierarchischer oder persönlicher Abhängigkeit.

Keines dieser Elemente ist in dem Modell, das gemäß dem Entwurf des neuen Gesetzes über den OSRS angeboten wird, vollständig realisiert.

Vergleichende Rechts- und Europäische Standards

Die Venedig-Kommission und relevante EU-Dokumente bestehen nicht unbedingt auf einer vollständigen institutionellen Trennung des UDT vom OSRS, betonen aber klar die Notwendigkeit von:
- effektiver Unabhängigkeit;
- Wahrnehmung der Unparteilichkeit und
- Vermeidung von Selbstregulierung ohne externe Aufsicht.

Das in BiH etablierte Modell erfüllt nominell die europäischen Standards, aber nicht substanziell. Besonders problematisch ist das Fehlen spezifischer Mechanismen für Verfahren, die die potenzielle Disziplinarverantwortung von OSRS-Mitgliedern betreffen.

Gemäß dem vorgelegten Entwurf des neuen Gesetzes über den OSRS kann das Büro des Disziplinaranwalts in Bosnien und Herzegowina nicht als tatsächlich unabhängiges Gremium betrachtet werden, sondern eher als ein funktional nicht-autonomes Organ innerhalb eines hierarchisch geschlossenen Systems.

Das vorgelegte Modell kann möglicherweise unter Bedingungen hohen professionellen Integritäts und individuellen Mutes von Disziplinaranwälten funktionieren, bleibt aber strukturell anfällig in Bezug auf institutionelle Interessenkonflikte, insbesondere in Disziplinarverfahren gegen die OSRS-Mitglieder selbst. Die vorgelegte Lösung stellt einen politisch-rechtlichen Kompromiss dar und keinen optimalen Versuch zur Verwirklichung des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit.

Im Gegensatz zu den vorgelegten Lösungen sollte das neue Gesetz über den OSRS sicherstellen, dass anstelle des OSRS die gesamte Justizgemeinschaft unmittelbar:
- den Disziplinaranwalt ernennt;
- in einem besonderen Verfahren Mechanismen zur Bildung von Kommissionen für die Abberufung des Disziplinaranwalts im ersten und zweiten Grad vorsieht und
- einen separaten normativen Rahmen für die Haushalts- und Verwaltungsunabhängigkeit des UDT schafft, das vom OSRS getrennt ist.

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