Justiz in Bosnien und Herzegowina: Wie die Politik die Unabhängigkeit zerstörte?

SARAJEVO, (Patria) - Branko Perić, Richter am Gericht von Bosnien und Herzegowina, analysierte für das IFIMES-Institut die Situation im Justizwesen von Bosnien und Herzegowina.

Seine Analyse mit dem Titel „Justiz in Bosnien und Herzegowina: Wie die Politik die Unabhängigkeit zerstörte“ veröffentlichen wir in voller Länge.

1. Kurzer Rückblick auf die Geschichte der Justizreform

Die Einrichtung einer unabhängigen Regulierungsbehörde im Justizbereich war einer der wichtigsten Schritte in der von der internationalen Gemeinschaft (OHR) in BiH geschaffenen Reform nach einer umfassenden Analyse der Funktionsweise des Justizsystems. Der Prozess begann mit der Verabschiedung von Gesetzen über drei Hohe Justiz- und Staatsanwaltschaftsräte, die als einheitliches Gremium fungierten und an deren Arbeit auch internationale Mitglieder beteiligt waren[3]. Das Hauptziel war die Beseitigung des mächtigen Einflusses der Politik auf die Auswahl von Amtsträgern im Justizwesen und die Schaffung einer unabhängigen Justiz. Der nächste Schritt war die Unterzeichnung des Abkommens über die Übertragung von Zuständigkeiten im Justizbereich von den Entitäten auf den Staat und die Einrichtung des Hohen Justiz- und Staatsanwaltschaftsrates/der Hohen Justiz- und Staatsanwaltschaftsbehörde von Bosnien und Herzegowina (im Folgenden: HJSR). Damit waren die Grundlagen eines unabhängigen staatlichen Justizsystems gelegt.

Unter dem Mandat des HJSR wurde in der Anfangsphase der Reform der Prozess der Neubenennung aller Amtsträger im Justizwesen nach den besten europäischen Standards und Verfahren durchgeführt, die Interviews mit Kandidaten, ein System der Erst- und Weiterbildung, die Rationalisierung des Gerichtsnetzes, die Informatisierung und Vernetzung von Justizinstitutionen, die Renovierung und der Bau neuer Kapazitäten für Gerichte und Staatsanwaltschaften, die Reform des Systems der Ordnungswidrigkeitsgerichte, die Einrichtung eines Zentrums für Gerichtsunterlagen und eine Reihe von Projekten im Bereich der Zusammenarbeit mit der Gesellschaft und den Nutzern von Gerichtsleistungen umfassten.

Achtzehn Jahre der Tätigkeit des HJSR waren von unverständlichen Kontroversen geprägt: beeindruckende Erfolge bei der Neugestaltung und dem personellen und technischen Aufbau des Justizsystems und ein enormes Misstrauen der Öffentlichkeit in die Fähigkeit der Regulierungsbehörde, das Justizsystem zu verwalten.

Das Justizsystem war von Anfang an scharfer Kritik von Seiten der herrschenden Politik und der Öffentlichkeit ausgesetzt. Aus Sicht der Öffentlichkeit (NGOs, Medien) wurde die unabhängige Regulierungsbehörde als Zentrum „entfremdeter Macht“ und als Institution gesehen, die keinerlei Verantwortung für die „Justizreform“ trage[6]. Aus der politischen Sphäre kamen scharfe Kritiken an der Verfolgung von Kriegsverbrechen, der Ineffizienz der Justiz und kontroversen Gerichtsentscheidungen. Das HJSR fand keinen Weg, auf die Spannungen zwischen Justiz und Öffentlichkeit zu reagieren und diese abzubauen. Dies untergrub das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Justiz und lieferte immer mehr Argumente dafür, das HJSR als Zentrum entfremdeter Macht zu betrachten.

Ernsthafte Probleme mit der Funktionsweise der Justiz traten 2014 auf. Neue Mitglieder kamen in das HJSR, und an die Spitze der Institution wurden ein Präsident und ein Stellvertreter von der untersten Justizebene (Amts- und Kreisgericht) gewählt. Die Institution verwandelte sich in ein Übungsgelände für gegenseitige Auseinandersetzungen und Kommunikationskonflikte mit der Öffentlichkeit. Mehrere kontroverse Entscheidungen lösten heftige Reaktionen sowohl der internationalen Gemeinschaft als auch der Öffentlichkeit aus (Schlussfolgerungen zur Überprüfung der Kriegsvergangenheit von Richtern und Staatsanwälten, Wahl von Richtern am Kreisgericht Čapljina, Wahl eines HJSR-Mitglieds aus Brčko, Verlängerung der Mandate von HJSR-Mitgliedern, skandalöse Wahlen des Präsidenten des Gerichts von BiH und des Generalstaatsanwalts der Staatsanwaltschaft von BiH, Entscheidung zur Ablehnung der Zusammenarbeit mit der parlamentarischen Aufsichtskommission). Mit dem Korruptionsskandal in der Justiz, in den der Präsident des HJSR Milan Tegeltija verwickelt war (Affäre „potkivanje“), einschließlich der Unterstützung für den Präsidenten aller HJSR-Mitglieder und der Entscheidungen von Disziplinarkammern, die der Öffentlichkeit die Botschaft vermittelten, dass der Präsident des HJSR nicht disziplinarisch zur Verantwortung gezogen werden könne, wurde die Reputation der Institution und das Vertrauen in die Justiz endgültig zerstört. Es wurde offensichtlich, dass die unabhängige Regulierungsbehörde nicht in der Lage war, die Justiz zu verwalten und die notwendigen Reformen durchzuführen.

In regelmäßigen Berichten internationaler Institutionen sowie in Berichten von Nichtregierungsorganisationen wurde seit langem auf begrenzte Fortschritte in bestimmten Bereichen (Geldwäsche, Menschenhandel, Drogenmissbrauch, organisierte Kriminalität) oder das Ausbleiben von Reaktionen (Korruption) hingewiesen[7]. Die Perspektive einer unabhängigen Justiz war ungewiss. Die Desinteressiertheit der Politik an der Stabilisierung des Systems und das offensichtliche Eindringen der Politik in die Justiz über die Hebel im HJSR entfernten die bosnisch-herzegowinische Gesellschaft von der Rechtsstaatlichkeit. Der damalige Präsident des HJSR trat im Dezember 2020 nach langem Druck der Öffentlichkeit und der internationalen Gemeinschaft zurück. Es wurde erwartet, dass die neue Zusammensetzung des HJSR klare und radikale Schritte zur Stabilisierung der Institution und des Systems unternehmen würde. Mehr als ein Jahr Arbeit des neuen HJSR-Sitzes ist vergangen, aber es gibt keine Ergebnisse!

Mitte 2021 folgte ein heftiger und unerwarteter Schlag der Politik gegen das Justizsystem: Milorad Dodik, politischer Führer aus der Republika Srpska (RS) und Mitglied des Präsidiums von BiH, kündigte als Reaktion auf die vom Hohen Repräsentanten Valentin Inzko verhängte Entscheidung zum Verbot der Leugnung des Völkermords einen Boykott der Arbeit staatlicher Institutionen und die Rückgabe von Zuständigkeiten der Entitäten an den staatlichen Ebene an[8]. Der angekündigte Prozess der Rückgabe von Zuständigkeiten begann in der Sitzung der Nationalversammlung der Republika Srpska am 10. Dezember 2021, als eine Reihe von Schlussfolgerungen verabschiedet wurde, darunter die Schlussfolgerung, die die Regierung der RS beauftragt, innerhalb von sechs Monaten einen Gesetzesentwurf über den Hohen Justiz- und Staatsanwaltschaftsrat der RS zur Prüfung und Verabschiedung an die Nationalversammlung der RS zu übermitteln[9]. Ab dem Datum der Verabschiedung dieses Gesetzes wird das Gesetz über das HJSR auf dem Territorium der RS nicht mehr angewendet. Wenn dieser politische Plan von Dodik umgesetzt wird, kehrt die Justiz in die Vorphase der Reform zurück und das HJSR hört auf, als unabhängige staatliche Institution zu existieren, die die Justiz in BiH verwaltet.

Das HJSR von BiH reagierte nicht auf eine solche Zerstörung des Justizsystems und die Untergrabung seiner Unabhängigkeit. Es entstand der Eindruck, dass niemand die politischen Drohungen aus der RS ernst nahm. Heute ist allen klar, dass die Drohungen ernst sind und dass Dodik die Krise mit der Absicht geschaffen hat, eine Verhandlungsposition im Prozess der Lösung der angesammelten Probleme bei der Funktionsweise verschiedener Regierungsebenen zu schaffen, in der Erwartung, dass er im Rahmen von Verhandlungen die Zuständigkeit für die Justiz zurückgewinnen könnte.

Es ist schwer vorherzusagen, wie diese politische Krise gelöst wird. Ihre Eskalation droht mit einem vollständigen Zusammenbruch des Justizsystems. Die folgende kurze Analyse zielt darauf ab, auf die grundlegenden Ursachen der Justizkrise und ihre Kernprobleme hinzuweisen, um einen öffentlichen und professionellen Dialog über die Prioritäten für die Lösung zu führen.

2. Mängel im Reformkonzept

2.1. Das Problem des gemeinsamen Regulators

Ein großer Teil der Probleme der Justiz ergibt sich aus dem Konzept eines unabhängigen Regulators. Das HJSR ist ein einheitlicher Regulator für das Gerichts- und Staatsanwaltschaftssystem. Ein solches Modell eröffnete das Problem der wesentlichen richterlichen Unabhängigkeit, die an das Gericht gebunden ist. Es stellt sich die Frage, warum Richter und Staatsanwälte im Grad der Unabhängigkeit gleichgestellt sind, wenn man bedenkt, dass Staatsanwälte Parteien in einem Strafverfahren sind und ihrer Natur nach zur Exekutive gehören? Können Parteien in einem Verfahren über Statusfragen von Richtern entscheiden, und ist dies der beste Weg, um eine unabhängige Justiz zu schaffen?

Das HJSR besteht aus 15 Mitgliedern, von denen 11 Richter und Staatsanwälte sind, zwei Rechtsanwälte, die von den Anwaltskammern der Entitäten gewählt werden, und jeweils ein Mitglied, das vom Repräsentantenhaus der Parlamentarischen Versammlung von BiH und vom Ministerrat von BiH gewählt wird[10]. Man könnte eher schlussfolgern, dass eine solche Struktur die Unabhängigkeit des Regulators diskreditiert. Andererseits untergräbt die Gleichstellung von Staatsanwälten mit Richtern den Grundsatz der Gleichheit der Parteien im Gerichtsverfahren. Aus den Reihen der Richter und Staatsanwälte werden regelmäßig 5 Mitglieder des HJSR gewählt. Eine Ausnahme bildet die Justizkommission des Distrikts Brčko[11], die entweder einen Richter oder einen Staatsanwalt wählen kann. Aufgrund dieser Regelung kann es im HJSR mehr Staatsanwälte (6) als Richter (5) geben. Dies geschah in der ersten Amtszeit des HJSR (2004-2008). Die Übermacht der Staatsanwälte im Regulierungsgremium stellt den Standard und die Garantien der richterlichen Unabhängigkeit am direktesten in Frage.

Da das HJSR Entscheidungen mit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder[12] trifft, die ein Quorum bilden (11), sind Situationen möglich, in denen über Statusfragen von Richtern die Mehrheit der Staatsanwälte oder Staatsanwälte und externe Mitglieder des HJSR entscheidet. Dies ist fast eine regelmäßige Situation. Der Präsident des Gerichts von BiH wurde mit einer Mehrheit von 6 Mitgliedern gewählt, darunter nur zwei Richter.

Dieses Problem muss dringend gelöst werden. Eine Lösung ist die vollständige Trennung des einheitlichen Regulators in einen Justiz- und einen Staatsanwaltschaftsrat, wie es die Länder der Region (Slowenien, Kroatien und Serbien) getan haben.

Der Gesetzesentwurf zur Änderung des Gesetzes über das HJSR sieht weiterhin ein Modell eines einheitlichen Regulators vor, in dem zwei unabhängige Unterräte (Justiz und Staatsanwaltschaft) Richter und Staatsanwälte wählen würden (Statusfragen), während sie über andere Angelegenheiten gemeinsam entscheiden würden. Ein solches Modell mag finanziell gerechtfertigt sein, löst aber nicht das grundlegende Problem der Selbstständigkeit und Unabhängigkeit. Das „Zusammensein“ von Richtern und Staatsanwälten trägt in keiner Form zu einem objektiven Standard wesentlicher Unabhängigkeit und Selbstständigkeit bei und sollte überhaupt nicht in Betracht gezogen werden. Darüber hinaus würde ein solches Modell eine Reihe weiterer interner Probleme finanzieller und personeller Natur eröffnen. Man darf auch die Tatsache nicht außer Acht lassen, dass die Dominanz einzelner Personen immer ein bestimmender Faktor für reale Macht ist, weshalb ein solches Modell das Potenzial für unangemessene und unzulässige Einflüsse auf Unabhängigkeit und Selbstständigkeit birgt.

Darüber hinaus impliziert ein einheitliches Kollegialorgan die vollständige Gleichheit aller Mitglieder, was bedeuten würde, dass auch ein Staatsanwalt zum Präsidenten des HJSR gewählt werden kann. Staatsanwälte und externe Mitglieder des HJSR können die Mehrheit für eine solche Wahl sichern, was ein Absurdum wäre. Wie ließe sich die Tatsache erklären, dass ein Staatsanwalt an der Spitze einer unabhängigen Institution steht, die Richter wählt und die richterliche Unabhängigkeit garantiert!?

2.2. Verantwortung der Mitglieder des Regulierungsgremiums

Im bestehenden Gesetz über das HJSR ist der Mechanismus der wirksamen Verantwortung der HJSR-Mitglieder für die Ausübung ihrer Pflichten als Mitglieder des Regulierungsgremiums nicht ausreichend ausgearbeitet. Keine Gesetzesbestimmung legt die Pflichten eines Mitglieds fest, aus deren Nichterfüllung eine Verantwortlichkeit abgeleitet werden könnte. Zum Beispiel gibt es keine Verpflichtung, das Fehlen bei Sitzungen zu rechtfertigen, noch die Verpflichtung, erlassene Beschlüsse umzusetzen. Daher ist es schwierig zu schlussfolgern, wann das Verhalten eines Mitglieds des Regulierungsgremiums in den Bereich der Nichterfüllung von Pflichten übergeht, der eine Debatte auf Ebene des Regulators und die Einleitung eines Verantwortlichkeitsmechanismus erfordert.

Verantwortlichkeitsbestimmungen können aus der Bestimmung von Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe d) abgeleitet werden, die den Mandatsverlust vorsieht, wenn ein Mitglied „seine Pflichten nicht auf ordnungsgemäße, wirksame oder unparteiische Weise ausübt“. Zwar lässt die Gesetzesbestimmung Raum für weite Auslegungen, aber auch für eine enge und manipulative Auslegung. Am Beispiel des Verhaltens des HJSR-Präsidenten im Fall der Affäre „potkivanje“ konnte man sehen, wie das Verhalten des Präsidenten nicht einmal als problematisch oder ordnungswidrig angesehen wurde, obwohl es offensichtlich im Widerspruch zum Gesetz stand[13]. Ziemlich unklar und problematisch ist auch die Bestimmung, nach der ein Mitglied „entlassen wird, wenn es eine Tat begeht, für die es seine Pflichten im Rat nicht mehr ausüben sollte“ (Buchstabe f). Welche Tat könnte das sein? Oder besser gesagt, ist es überhaupt akzeptabel, dass ein Mitglied eines regulatorischen Justizgremiums eine Straftat begeht? Es gibt keine Praxis von Regulierungsgremien, die in dieser Hinsicht Koordinaten liefern könnte. Ebenso wenig Sinn hat die Bestimmung in Buchstabe g), nach der das Mandat eines Mitglieds, gegen das ein Strafverfahren läuft, automatisch endet, wenn es rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wird, aber erst mit Rechtskraft des verurteilenden Urteils. Das bedeutet praktisch, dass sein Mandat während des gesamten Strafverfahrens andauert, was im Widerspruch zur Bestimmung in Buchstabe d) steht.

Diese Verwirrungen erfordern einen neuen Ansatz zur Frage der Verantwortung der Mitglieder des Regulierungsgremiums und eine präzise Definition der Pflichten, Formen der Verantwortung und Verfahren zur Feststellung der Verantwortung, einschließlich der Entlassung.

Es stellt sich die Frage, wem die Mitglieder des Regulierungsgremiums Rechenschaft schulden? Nur der Institution oder auch denen, die sie gewählt haben? Das bestehende Konzept kennt nur die Verantwortung gegenüber dem Regulator, der mit Zweidrittelmehrheit entscheiden kann und nur auf Vorschlag eines Drittels der Mitglieder. Für einen Vorschlag sind also fünf Mitglieder und für eine Entscheidung zehn erforderlich. Es ist unklar, warum für die Entlassung eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder erforderlich ist, für die Wahl von Richtern und Staatsanwälten oder für die Entscheidung in dritter Instanz bei disziplinarischer Verantwortung von Richtern und Staatsanwälten jedoch eine einfache Mehrheit des Quorums von 11 Mitgliedern (sechs Mitglieder)!? Es scheint, dass für die Verantwortung eines Mitglieds des Regulierungsgremiums eine einfache Mehrheit akzeptabler wäre.

Die Frage der Verantwortung gegenüber der Wählerbasis könnte auf den Antrag zur Einleitung eines Verantwortlichkeitsverfahrens beschränkt werden, der eine Beschreibung des Verhaltens, die Qualifizierung des Verstoßes und den Antrag auf Sanktionierung enthalten würde.

3. Negative Trends (praktische Ebene)

3.1. Unabhängigkeit als Punkt des Missverständnisses im Dialog zwischen Justiz und Politik

Der Konflikt zwischen Justiz und Exekutive entstand aus einem gegenseitigen Missverständnis des Prinzips der Unabhängigkeit, das die Nichteinmischung in einzelne und konkrete Fälle beinhaltet. Diese Unabhängigkeit gilt grundsätzlich sowohl für das Gerichts- als auch für das Staatsanwaltschaftssystem. Die Exekutive und die Legislative können sich nicht darauf einigen, dass ihre Ziele dieselben sind und sie eine gemeinsame Verantwortung für den Aufbau einer unabhängigen Justiz tragen. Oft wird nicht verstanden, dass Unabhängigkeit keine Privilegierung von Richtern und Staatsanwälten oder Justizinstitutionen ist, sondern ein Recht der Bürger! Alle drei Gewalten haben die Verantwortung, dieses Recht der Bürger zu respektieren.

Die Unabhängigkeit, die sich auf das Vorgehen in konkreten Fällen (richterliche und staatsanwaltschaftliche Entscheidungen) bezieht, wird in der Praxis oft auf die Ausübung von Verwaltungsbefugnissen und die Verwaltung von Fällen ausgedehnt[14]. Vor einigen Jahren wurde der Generalstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft von BiH von Politikern scharf kritisiert, weil er sich weigerte, an einer Sitzung des Erweiterten Parlamentarischen Sicherheitsausschusses teilzunehmen, im Zusammenhang mit der Prüfung des Falls der Blockade des Parlaments. In seiner Antwort berief sich der Staatsanwalt auf das Prinzip der Unabhängigkeit und bezeichnete die Vorladung ins Parlament als politischen Druck auf die Staatsanwaltschaft[15].

Dieses Verhältnis zwischen der Leitung von Justizinstitutionen und der Exekutive und Legislative könnte im Gesetz über das HJSR und den Gerichtsgesetzen klarer definiert werden, um Missverständnisse und Konflikte zu vermeiden.

Die Hauptkritikpunkte der Politiker bezogen sich auf die vollständige Marginalisierung der Exekutive (Justizministerien), die das aufgezwungene Modell eines unabhängigen Regulators geschaffen hat. Die Politiker konnten offensichtlich nicht verstehen, warum das HJSR so weitreichende Zuständigkeiten erhalten hatte und warum den Justizministerien kaum noch Zuständigkeiten bei der Organisation und Funktionsweise der Justiz, nicht einmal bei der Gerichtsverwaltung, verblieben waren[16]. Dem Gesetz über das HJSR verblieben den Justizministerien nur einige kleinere, geteilte Zuständigkeiten[17]. Auf der anderen Seite hat die Exekutive eine entscheidende Rolle bei der Finanzierung der Justiz[18]. Für die Exekutive und die Politiker stellt sich die legitime Frage: Wie sollen sie das System verwalten und Gesetzesinitiativen vorantreiben, wenn sie keine Rolle und keinen Einfluss auf das Justizsystem haben und wie sollen sie etwas finanzieren, das sie nicht kontrollieren?

Diese Kontroverse hat ein starkes politisches Potenzial. In unserer Rechtstradition spielten die Justizministerien eine Schlüsselrolle bei der Organisation der Justiz, insbesondere der Gerichtsverwaltung. Die Übertragung fast aller Befugnisse auf eine unabhängige Regulierungsbehörde hat die Rolle des Justizministeriums und seine Verantwortung für die Ergebnisse der Justiz erheblich marginalisiert. Für eine solch radikale Lösung waren starke Argumente und klare Erklärungen erforderlich. Das Fehlen eines konstruktiven öffentlichen Dialogs mit der Exekutive (Justizministerien) vertiefte die Spannungen zwischen Justiz und Politik.

Die Exekutive wird immer eine entscheidende Rolle bei der Finanzierung der Justiz und der Erstellung des Justizhaushalts spielen. Es gibt kein Land, das auf diesen Machthebel verzichtet hat. Die Frage ist, inwieweit einzelne Zuständigkeiten für die Systemverwaltung auf den Regulator des Justizsystems übertragen werden, bzw. wie die geteilten Zuständigkeiten aussehen werden. Geteilte Zuständigkeiten beinhalten auch geteilte Verantwortung, weshalb Justizminister eine aktive Partnerrolle in den Reformprozessen spielen sollten. Natürlich wäre es wünschenswert, dass sich das Justizsystem in Richtung einer vollständigen Übertragung der Zuständigkeiten für die Organisation und Funktionsweise des Justizsystems auf unabhängige Gremien entwickelt[19], aber dies muss eine politische Strategie sein. Um diesen Weg zu gehen, ist es unerlässlich, dass Justiz und Exekutive einen Dialog führen und eine gemeinsame Sprache finden.

Im Zusammenhang mit einem Missverständnis zwischen der Legislative und dem HJSR reagierte die US-Botschaft in BiH mit einer Erklärung, in der es heißt: „Gesunde Demokratien brauchen Kontrolle und Gegengewichte. Es geht nicht nur um das Recht des Parlaments, sondern um die Verpflichtung, dass die Justiz den Bürgern von BiH Rechenschaft ablegt.“

Es ist klar, dass die Justiz Teil der Gesellschaft ist und nicht jeder Kontrolle entzogen bleiben kann. Dieses Verhältnis muss auch normativ geregelt werden.

3.2. Korruption in der Justiz

In den letzten Jahren steht das Justizsystem an der Spitze der Korruptionsliste. Dazu haben mehrere Strafverfahren gegen Richter und Staatsanwälte, kontroverse Ernennungen sowie mehrere Justizskandale beigetragen. Gegen mehrere Richter und Staatsanwälte wurden in den letzten Jahren Strafverfahren geführt, und einige wurden von ihren Ämtern enthoben. Die gegen Richter und Staatsanwälte erhobenen Vorwürfe betreffen hauptsächlich Amtsmissbrauch und Gesetzesverstöße durch Richter, um sich selbst oder anderen einen vermögenswerten oder sonstigen Vorteil zu verschaffen.

Zu den Skandalen, die die meiste öffentliche Aufmerksamkeit erregten und die negative öffentliche Wahrnehmung beeinflussten, gehören der Fall „potkivanje“[20], in den der Präsident des HJSR verwickelt war, und der Fall einer Richterin am Kreisgericht Sarajevo[21], die der Gesetzesverletzung zur Erlangung eines Vermögensvorteils für einen anderen verdächtigt wird und die während der Ermittlungen aus BiH geflohen ist (nach ihr wurde gefahndet). Der Fall „potkivanje“ führte zu einer Reihe fragwürdiger Verfahren im HJSR bezüglich der Verantwortung des HJSR-Präsidenten.

Trotz der Fälle, die zur Anklageerhebung gegen Richter und Staatsanwälte führten, blieben wirksame Gerichtsverfahren aus, die das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Justiz hätten wiederherstellen können. Der Fall einer Richterin am Gericht von BiH dauerte über sechs Jahre und endete rechtskräftig mit einem Freispruch. Der Fall des Generalstaatsanwalts der Staatsanwaltschaft von BiH dauert fünf Jahre und ist noch nicht abgeschlossen.

Die Medien befassten sich täglich mit Skandalen im Zusammenhang mit der Justiz und schufen den Eindruck eines Verbrechens ungeahnten Ausmaßes. In einem investigativen Artikel wurde veröffentlicht, dass der Präsident des HJSR in drei Ad-hoc-Schiedsverfahren in Streitigkeiten zwischen zwei öffentlichen Unternehmen tätig war und dabei das Jahresgehalt eines Richters verdiente. Der Präsident gab dies öffentlich zu und erklärte, dass das HJSR zuvor beschlossen habe, dass die Teilnahme an einem Schiedsverfahren mit dem Richteramt nicht unvereinbar sei. Ein solcher Beschluss wurde der Öffentlichkeit nicht vorgelegt. Selbst wenn er existiert hätte, hätte ein Richter gemäß der Verordnung über Interessenkonflikte mit einer Nebentätigkeit jährlich höchstens 20 Prozent des Richtergehalts erzielen dürfen.

In den Medien konnte man lesen, dass einem zusätzlichen Richter am Kantonsgericht Sarajevo das Mandat verlängert wurde, obwohl gegen ihn ein Disziplinarverfahren lief, weil er bei der Bewerbung um eine Justizposition verschwiegen hatte, dass er zweimal verurteilt worden war, davon in einem Fall wegen versuchter Vergewaltigung. Einige Mitglieder des HJSR äußerten sich öffentlich zu diesem Thema mit unterschiedlichen Informationen, was für die Institution inakzeptabel ist. Die Europäische Kommission forderte im Zusammenhang mit diesem Medienbericht eine sofortige Reaktion[22] und die Suspendierung des Richters, falls sich die Informationen als wahr erweisen. Das HJSR beschloss nach einigen Tagen die Suspendierung desselben Richters. Auch im Fall eines Staatsanwalts, der verschwiegen hatte, dass er rechtskräftig wegen Urheberrechtsverletzung verurteilt worden war, musste die Delegation der Europäischen Kommission in BiH eingreifen. Erst danach wurde der Staatsanwalt entlassen[23].

In diesen Tagen berichten die Medien, dass aus dem Tresor der Staatsanwaltschaft des Kantons Una-Sana 20.000 KM verschwunden sind, die im Strafverfahren als Beweismittel für die Begehung einer Straftat beschlagnahmt worden waren. Ähnliche Dinge sind mehrmals mit beschlagnahmten Gegenständen in Strafverfahren passiert. Am Kreisgericht in Banja Luka brach in einem Raum, in dem beschlagnahmte Gegenstände aus Strafverfahren aufbewahrt wurden, ein Feuer aus. Es wurde nie aufgeklärt, wie das Feuer entstanden ist.

Die Europäische Kommission und internationale Organisationen waren mehrmals gezwungen, öffentlich auf Entscheidungen des HJSR zu reagieren (Fall der Schlussfolgerungen zur Überprüfung der Kriegsvergangenheit von Richtern und Staatsanwälten!). Die Arbeit der Institution steht aufgrund kontroverser Entscheidungen und Handlungen unter ständiger Beobachtung der Delegation der Europäischen Kommission in BiH und einzelner Botschaften.

Einzelne und unkoordinierte öffentliche Äußerungen einzelner HJSR-Mitglieder trugen ebenfalls zur schlechten öffentlichen Wahrnehmung der Justiz bei. Auch der Präsident des HJSR und seine beiden Stellvertreter reichten mehrere Privatklagen wegen Verleumdung gegen mehrere Journalisten, Politiker und ihre Kollegen ein, die sie kritisiert hatten, was in der Öffentlichkeit als Machtmissbrauch und Gefährdung der Standards eines unparteiischen Gerichts angesehen wurde.

3.3. Eindringen politischer Einflussnahme

Die Politik hatte schon immer ein Interesse daran, die Justiz zu beeinflussen und zu kontrollieren. Dies geschah über Polizeidienste, die unter ihrer direkten Kontrolle standen, und über die Wahl und Ernennung von Amtsträgern im Justizwesen.

Als die Politik die Möglichkeit verlor, die Wahl und Ernennung von Staatsanwälten und Richtern zu beeinflussen, wurde dieses Interesse umso deutlicher. Unter unseren Bedingungen ist es besonders ausgeprägt, da die Politik der Entitäten nicht immer Einfluss auf Polizeidienste und andere Dienste nehmen kann, die für die Justiz auf staatlicher Ebene arbeiten.

Die Geschichte des politischen Einflusses auf die Justiz taucht seit langem in der politischen und medialen Öffentlichkeit sowie in der Justizgemeinschaft auf, wenn es um die Staatsanwaltschaft von BiH und das Gericht von BiH geht. Politiker, hauptsächlich aus der Republika Srpska, haben öffentlich erklärt, dass diese beiden Institutionen unter der Kontrolle der internationalen Gemeinschaft und der bosniakischen Politik stünden[24]. Medien berichteten öffentlich, dass im Interesse zweier bosniakischer politischer Parteien (SDA und SDP) in der Staatsanwaltschaft von BiH verstrickt seien.

Mehrere Ermittlungen und Gerichtsverfahren wurden vor der Staatsanwaltschaft und dem Gericht von BiH gegen hochrangige Politiker geführt[25]. Die meisten endeten mit Freisprüchen. Einige von ihnen wurden am Gericht von BiH bedingt zu Haftstrafen wegen Straftaten im Zuständigkeitsbereich der Entitäten (pflichtwidrige Diensthandlung!) verurteilt[26]. Solche Fälle hatten eine besondere Priorität bei der Verhandlung. In einigen Fällen war der politische Hintergrund der Strafverfolgung tatsächlich sichtbar[27]. All dies schuf in der Öffentlichkeit die Überzeugung, dass die Politik einen starken Einfluss auf die Justiz hat.

Die Situation eskalierte in den letzten Jahren mit der Verlängerung des Mandats des HJSR-Präsidenten und der Wahl des Präsidenten des Gerichts von BiH und anschließend des Generalstaatsanwalts der Staatsanwaltschaft von BiH. Die Medien berichteten mehrmals, dass hinter diesen Entscheidungen eine Absprache dreier politischer Führer stand. Solche Medienbehauptungen sind nicht nachweisbar, aber auch nicht gänzlich auszuschließen. Beide Wahlen waren von einer Reihe von Kontroversen im Zusammenhang mit den Auswahlkriterien, insbesondere der Führungserfahrung und den beruflichen Kompetenzen der gewählten Kandidaten, begleitet. Interessanterweise wurden sowohl gegen die Generalstaatsanwältin der Staatsanwaltschaft von BiH als auch gegen den Präsidenten des Gerichts von BiH Disziplinarverfahren geführt. Die Generalstaatsanwältin wurde von ihrem Amt enthoben, der Präsident des Gerichts von BiH wurde von der Anklage freigesprochen.

4. Botschaften aus traumatischer Erfahrung

Aus der kurzen Analyse des Reformprozesses und der Prüfungen der Unabhängigkeit kann man begründet schlussfolgern, dass die herrschende Politik eine erfolgreiche Operation zur Zerstörung der Justiz von innen heraus durchgeführt hat, indem sie die Schwächen des Konzepts eines unabhängigen Regulators ausnutzte. Im Wesentlichen bestand die Operation darin, Einzelpersonen und Interessengruppen innerhalb des HJSR zu korrumpieren, um politisch nahestehende Amtsträger in Führungspositionen der Justiz zu bringen. Da die Politik immer die Schlechtesten und Inkompetentesten bevorzugt, wurde die Justiz zu einem System unfähiger und unverantwortlicher Personen. So wurde Raum für interne Korruption, Gesetzes- und Ethikkodex-Verstöße, Missbrauch von Verfahrensbefugnissen und vorgetäuschte Arbeit durch gute Statistiken bei schlechten Ergebnissen geschaffen.

Heute besteht kein Zweifel daran, dass der Präsident des HJSR Milan Tegeltija sechs Jahre lang ein politisches Projekt zur inneren Untergrabung des Justizsystems und der Institution des HJSR durchgeführt hat. Nach seinem Rücktritt von der Position als Mitglied und Präsident des HJSR wechselte Tegeltija auf die Position des Rechtsberaters im Kabinett des Mitglieds des Präsidiums von BiH, Milorad Dodik. Ein Jahr nach diesem Wechsel organisierte Milorad Dodik den Boykott staatlicher Institutionen und kündigte die Rückgabe übertragener Justizzuständigkeiten an. Es wäre naiv zu glauben, dass Milan Tegeltija der einzige politische Akteur war, der mit einer Sonderaufgabe im HJSR installiert wurde. Wie war es möglich, dass 15 Mitglieder des HJSR sechs Jahre lang an diesem destruktiven Projekt teilnahmen? Es gibt keine vernünftige Antwort auf diese Frage. Man kann nur schlussfolgern, dass es ein ernstes Problem mit ihrer Integrität gibt, bzw. mit der wirksamen und verantwortungsvollen Funktionsweise kollektiver unabhängiger Gremien. Die Verantwortung der HJSR-Mitglieder gegenüber der Institution, die Verantwortung des unabhängigen Regulators gegenüber der Legislative und die Verantwortung der Justiz gegenüber der Gesellschaft müssen der Eckpfeiler des zukünftigen Reformprozesses sein. Diesem Justizproblem sollte besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden.

In der personellen Struktur des HJSR sind Menschen aus verschiedenen Bereichen und mit unterschiedlichen Interessen vertreten. Richter und Staatsanwälte haben naturgemäß nicht viele gemeinsame Interessen. Rechtsanwälte mit Staatsanwälten und Richtern ebenfalls. Die von der Legislative und Exekutive gewählten Mitglieder haben ein Interesse daran, als Transmissionsriemen für politischen Einfluss zu fungieren. Ihre gemeinsamen Interessen können nur in Korruption und Einflussnahme liegen, was anscheinend die Regel war. Dieses Problem ist in einer Gesellschaft, die ihre moralische Grundlage verloren hat, nicht leicht zu lösen. Man könnte zur Trennung des Justiz- und Staatsanwaltschaftsregulators und zur Eliminierung von Mitgliedern aus der Anwaltschaft übergehen.

Es scheint, dass die Struktur eines unabhängigen Regulators ernsthaft durchdacht werden sollte, in der Richter bzw. Staatsanwälte die Mehrheit bilden und der Rest nur Vertreter der Legislative und Exekutive sind. Die Verengung des Kreises der interessierten Gruppen und die Beschränkung der Mitgliedschaft auf Vertreter der drei Zweige der Staatsgewalt würden den Entscheidungsprozess erleichtern, die gegenseitige Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Befugnisausübung ermöglichen und die gesellschaftliche Verantwortung zwischen den Schlüsselfaktoren der Staatsgewalt teilen. Auf diese Weise würde der notwendige Dialog der drei Gewalten über Justizreformen und -probleme sowie ein System der Rechenschaftspflicht gegenüber der Gesellschaft etabliert. Heute wird das HJSR in den Augen der Bürger als entfremdetes Zentrum der Justizmacht und die gesamte Justiz als ein System ohne gesellschaftliche Kontrolle und Verantwortung angesehen.

Über den Autor:
Branko Perić hatte zahlreiche Funktionen im Justizwesen inne: Richter, Gerichtspräsident, Staatsanwalt und Anwalt. In den Jahren 2001-2003 war er Mitglied der Zentralen Wahlkommission von BiH. Seit 2003 ist er Richter am Gericht von Bosnien und Herzegowina und war in den Jahren 2004 bis 2008 Mitglied und Präsident des Hohen Justiz- und Staatsanwaltschaftsrates/der Hohen Justiz- und Staatsanwaltschaftsbehörde von Bosnien und Herzegowina (HJSR).