Gefährlicher Konflikt: Der Kampf um die bosnischen Institutionen

Von Adnan Ćerimagić für The Royal United Services Institute (RUSI)

Bosnien und Herzegowina steht vor der schwerwiegendsten institutionellen Krise seit 2001, als die größte Partei der bosnischen Kroaten aus den meisten staatlichen Institutionen austrat und versuchte, ein illegales paralleles System in Gebieten mit kroatischer Mehrheit zu etablieren. Die heutige Bedrohung geht von der Republika Srpska (RS), der mehrheitlich serbischen Region, aus, deren Führung aktiv versucht, die Fundamente des Nachkriegsstaates zu zersetzen. Während die Echos der Vergangenheit unvermeidlich sind, spiegelt die heutige Krise auch eine neue Realität und veränderte Dynamiken wider.

Die Herausforderung der RS an die Verfassungsordnung von BiH

Am 27. Februar 2025 verabschiedeten die Abgeordneten der RS Gesetze, die darauf abzielen, die Zuständigkeiten staatlicher Institutionen für Justiz und Strafverfolgung zu entziehen. Diese Gesetze erklären de facto, dass die Institutionen der RS die Legitimität des staatlichen Gerichts und seiner zentralen Strafverfolgungsbehörde nicht mehr anerkennen. Ein weiteres Gesetz, das von der russischen Gesetzgebung über ausländische Agenten inspiriert ist, richtet sich gegen zivilgesellschaftliche Organisationen.

Nachdem diese Gesetze am 7. März in Kraft getreten waren, versuchte das Innenministerium der RS, die staatliche Polizeibehörde anzuweisen, ihre Räumlichkeiten zu verlassen, was die Spannungen verschärfte und das Risiko einer direkten Konfrontation erhöhte. Das Verfassungsgericht setzte diese Gesetze umgehend aus, doch die Behörden der RS machten weiter und führten Finanz- und Beschäftigungsverordnungen für Personen ein, die voraussichtlich in die Zuständigkeit der RS übergehen würden.

Noch alarmierender ist, dass die RS Gesetzgebungsaktivitäten eingeleitet hat, die darauf abzielen, eine eigene Grenzpolizei und Geheimdienstbehörde zu gründen und eine neue Verfassung auszuarbeiten. Der Entwurf hebt Schutzmechanismen für Nicht-Serben auf, bestätigt das Recht der RS auf Selbstbestimmung, erlaubt eine potenzielle Konföderation mit Serbien und sieht eine Armee der RS vor – und bricht damit die Verbindungen zu den wichtigsten staatlichen Institutionen von BiH, die seit der Unterzeichnung des Dayton-Friedensabkommens 1995 geschaffen wurden.

Milorad Dodiks Glücksspiel

Im Zentrum dieser Krise steht Milorad Dodik, der Präsident der RS und ein Veteran der Nachkriegspolitik des Landes. Er setzte darauf, dass geopolitische Veränderungen – die Rückkehr von Donald Trump ins Weiße Haus, Viktor Orbán, der EU-Reaktionen blockiert, und die passive Haltung Serbiens – die Bedingungen für den Erfolg seiner Strategie schaffen würden. Ebenso wie sein Einfluss auf die Institutionen der RS, der es ihm ermöglicht, die Einhaltung von Gesetzen zu erzwingen, indem er erklärt: „Die Gewinner werden diejenigen sein, die die Macht haben, Gesetze durchzusetzen. Und in diesem Fall ist das die RS.“

Dennoch entwickelten sich die Ereignisse nicht wie erwartet. Die Beinahe-Konfrontation zwischen Polizeikräften ließ ihn ohne Orbans öffentliche Unterstützung für die nachfolgenden Schritte zurück. Die Trump-Administration, die eine weitere europäische Krise vermeiden wollte, zog sich zurück. Der US-Außenminister Marco Rubio bekräftigte die Unterstützung Washingtons für die Verfassungsordnung von BiH und rief die regionalen Partner auf, „sich uns anzuschließen, um dieses gefährliche und destabilisierende Verhalten zu bekämpfen“.

Auch die EU blieb nicht passiv. Deutschland deutete seine Bereitschaft an, Sanktionen zu verhängen, einschließlich erstmals gegen Einzelpersonen. Auch Österreich forderte erstmals Sanktionen gegen Dodik. Die Europäische Kommission warnte privat vor einer Kürzung der Finanzhilfen für die RS, während Frankreich, Italien, Großbritannien und die Türkei scharfe Warnungen aussprachen. Das Engagement der Türkei ist besonders bedeutsam, angesichts von Dodiks früheren Behauptungen über enge Beziehungen zu Präsident Recep Tayyip Erdoğan.

Die Opposition der RS und institutionelle Widerstandsfähigkeit

Auf nationaler Ebene lief die Krise nicht vollständig zu Dodiks Gunsten. Zum ersten Mal seit 2006 fand die Opposition in der RS eine überzeugende Erzählung – sie behauptete, dass diese Krise nicht um das Wohlergehen der RS oder der Serben gehe, sondern um Dodik selbst, der die Wirtschaft, die Stabilität und die Autonomie gefährde. Die staatlichen Institutionen erwiesen sich trotz enormen Drucks als widerstandsfähiger als erwartet. Serbische Staatsbeamte und Funktionäre haben sie bisher nicht massenhaft verlassen, und die angegriffenen Institutionen operieren weiterhin auf dem Territorium der RS.

Dodik und sein engster Kreis zeigen jedoch keine Anstalten, zurückzutreten. Mit zwei Strafverfahren gegen ihn hat er nichts zu verlieren.

Das staatliche Gericht verurteilte Dodik am 26. Februar 2025 in erster Instanz zu einer Haftstrafe von einem Jahr und einem sechsjährigen Verbot der Ausübung öffentlicher Ämter wegen Missachtung der Entscheidungen des Hohen Vertreters der internationalen Gemeinschaft. Seit 1997 hat der Inhaber dieses durch das Dayton-Friedensabkommen geschaffenen Amtes die sogenannten Bonner Befugnisse, die es ihm ermöglichen, Beamte zu entlassen, Gesetze zu erlassen und Entscheidungen aufzuheben. Im Jahr 2023 kriminalisierte der derzeitige Amtsinhaber, der ehemalige deutsche Politiker Christian Schmidt, angesichts des wachsenden Widerstands die Nichtumsetzung seiner Entscheidungen – ein Gesetz, das nun erstmals in Dodiks Fall getestet wird.

Eine separate Untersuchung gegen Dodik sowie gegen den Premierminister der RS, Radovan Višković, und den derzeitigen Präsidenten der Nationalversammlung der RS, Nenad Stevandić, wegen des Versuchs der Untergrabung der Verfassungsordnung wurde im Dezember 2024 eingeleitet. Nach den Schritten der RS-Behörden nach der Entscheidung des Verfassungsgerichts, die Gesetze der RS auszusetzen, und der Weigerung, vor Gericht zu erscheinen, um die März-Anordnung anzufechten, wurde für alle drei eine Haft angeordnet. Theoretisch sind nun alle Strafverfolgungsbehörden, einschließlich der Grenzpolizei, verpflichtet, diese Anordnung auszuführen. Aufgrund von Dodiks Einfluss auf die Sicherheitsstrukturen der RS und breiterer Stabilitätsüberlegungen anderer Institutionen wurde dies jedoch noch nicht umgesetzt. Dieser Konflikt ist ein Test der Ausdauer.

Die Rolle Serbiens und zwei Visionen für BiH

Der serbische Präsident Aleksandar Vučić traf sich seit dem 26. Februar zweimal mit Dodik, während sein Premierminister und seine Vizepräsidenten zur Unterstützung nach Banja Luka reisten. Im Inland versuchte Vučić, die Krise zu nutzen, um von den anhaltenden Protesten abzulenken, die seine Herrschaft in Frage stellen. Im Ausland bestand er darauf, „alles Mögliche zu tun, um die RS innerhalb Bosniens und Herzegowinas zu halten.“ Aber seine Handlungen ermutigen Dodik. Im Sommer 2024 organisierten Vučić und Dodik eine gesamtserbische Versammlung, die das nicht existierende Recht der RS unterstützte, alle seit 1995 übertragenen staatlichen Zuständigkeiten, einschließlich Verteidigung, Steuern und Strafverfolgung, einseitig zurückzugewinnen. Beide wussten, dass diese Schritte verfassungswidrig sein und eine Krise auslösen würden. Das war das Ziel.

Die Vision einer stärkeren RS auf Kosten des Staates BiH – eine, die die endgültige Annexion mehrheitlich serbischer Gebiete ermöglichen würde – existiert unter serbischen Intellektuellen und Politikern seit der Unterzeichnung von Dayton 1995. Eine Version dieser Vision hat bereits die Kriege der 1990er Jahre angeheizt, mehr als zwei Millionen Menschen vertrieben, mindestens 100.000 getötet und die Serben haben auch den Völkermord in Srebrenica begangen. Um seine Verwirklichung zu verhindern, zielte Dayton darauf ab, den multikulturellen Charakter von BiH durch die Rückkehr von Flüchtlingen, die Verfolgung von Kriegsverbrechern und spezielle Schutzmechanismen für die Rechte von Bosniaken, Serben und Kroaten im ganzen Land wiederherzustellen.

Internationales Engagement ermöglichte Fortschritte. Heute sind fast 20 Prozent der Bevölkerung der RS Nicht-Serben. Aber eine andere Vision ist nie verschwunden. Sie wurde hauptsächlich durch eine starke frühe Führung der USA und das Versprechen der EU auf Vollmitgliedschaft, das eine Vision von weniger sichtbaren Grenzen und wirtschaftlichen Vorteilen bot, in Schach gehalten. Mit Unterstützung serbischer Politiker, einschließlich Dodik, baute BiH wichtige Institutionen wie eine vereinte Armee, eine Steuerbehörde, Polizei und Justiz auf staatlicher Ebene sowie eine Grenzpolizei auf. Diese Reformen waren erfolgreich, da sie sicherstellten, dass die RS ein Mitspracherecht in den neu geschaffenen Institutionen hatte und, was noch wichtiger ist, da sie konkrete Vorteile in den Beziehungen zur NATO und zur EU brachten.

Die Schaffung einer gemeinsamen Armee im Jahr 2006 kam mit dem Versprechen der Vollmitgliedschaft in der NATO – etwas, das die meisten bosnisch-serbischen Politiker damals akzeptierten. Letztendlich wurde seine Umsetzung jedoch aufgrund falsch berechneter Bedingungen blockiert, die von NATO-Verbündeten auf dem Gipfel in Tallinn 2010 gestellt wurden. Bis 2014, ermutigt durch Wladimir Putin und seine illegale Annexion der Krim, änderte Dodik seinen Kurs.

Andere staatliche Institutionen, von Polizeibehörden bis hin zu Passbehörden, wurden gegründet, um das Freihandelsabkommen mit der EU von 2008 und die visafreie Schengen-Reise 2010 zu gewährleisten. Aber danach gab die EU den Integrationsschwung auf. Ohne neue Vorteile gab es keinen Anreiz, Institutionen aufzubauen oder zu stärken. Bosnien geriet in eine politische Sackgasse, und die Vision von monoethnischen Territorien und einer stärkeren RS tauchte wieder auf.

Kein einfacher Ausweg aus der aktuellen Krise

Es gibt keinen einfachen Ausweg aus der aktuellen Krise – keine schnellen Lösungen. Aber eines ist klar: Es liegt an den staatlichen Institutionen, Widerstandsfähigkeit zu zeigen, und an der EU, die Führung bei ihrer Unterstützung zu übernehmen. Die EU muss das unerwartete, aber willkommene Fenster nutzen, das die Trump-Administration geschaffen hat, und anerkennen, dass ein nachhaltiges Engagement der USA auf dem Niveau der Vergangenheit unwahrscheinlich ist. Während öffentliche Erklärungen fortgesetzt werden können, werden Kürzungen bei USAID und den Botschaften das Interesse und den Einfluss der USA einschränken. In der Zwischenzeit machen der strategische Dialog Großbritanniens mit der EU und seine Bereitschaft, sich auf dem Balkan zu engagieren, es zu einem wichtigen Partner. Die EU muss dies nutzen.

Diese EU-Führung beginnt mit der Anerkennung, dass Bosnien und die Balkanregion eine glaubwürdige EU-Mitgliedschaftsperspektive benötigen. Die neue Europäische Kommission unter der Leitung von Präsidentin Ursula von der Leyen und der für die Erweiterung zuständigen Kommissarin Marta Kos hat ihre Fähigkeit versprochen, bis Ende des Jahrzehnts die technischen Aspekte der Beitrittsverhandlungen mit mindestens drei westbalkanischen Ländern, der Ukraine und Moldau abzuschließen. Und auch mit anderen Kandidaten, einschließlich Bosnien, erhebliche Fortschritte zu erzielen. Ohne die volle Unterstützung aller Mitgliedstaaten klingen diese Versprechen jedoch hohl. Die Mitgliedstaaten müssen daher eine feste gemeinsame und öffentliche politische Verpflichtung eingehen, sich auf die Institutionen, Politiken und den Haushalt der EU für die Erweiterung vorzubereiten.

Darüber hinaus sollten sie ausdrücklich erklären, dass jeder Kandidat, der die erforderlichen Verpflichtungen erfüllt und eine starke Rechtsstaatlichkeit nachweist, vor der Vollmitgliedschaft und sobald die Bedingungen erfüllt sind, vollen Zugang zum Binnenmarkt und seinen vier Freiheiten erhält. Dies würde der Europäischen Kommission die Befugnis zum Handeln geben und die Glaubwürdigkeit der EU in der Region und darüber hinaus, einschließlich der Ukraine und Moldau, stärken.

Dodik ist weiter gegangen als je zuvor bei der Anfechtung der Verfassungsordnung Bosniens und hat reale Risiken für institutionellen Kollaps und Gewalt geschaffen. Diese Eskalation ist gefährlich – aber sie ist auch eine Gelegenheit, die langfristige Agenda der Untergrabung staatlicher Institutionen endgültig zu stoppen. Eine bloße Pause sollte nicht ausreichen; es bedarf klarer Beweise dafür, dass alle Entscheidungen des staatlichen Verfassungsgerichts eingehalten werden, dass alle von den Institutionen der RS außerhalb der Verfassungsordnung erlassenen Gesetze und Verordnungen aufgehoben werden und dass alle politischen Erklärungen – einschließlich verschiedener Schlussfolgerungen – zurückgezogen werden. Die EU muss auch die bestehenden bosnischen Institutionen als Schlüssel für ihr derzeitiges Integrationsniveau, einschließlich des Freihandels, der visafreien Reisen und des zukünftigen Beitritts, neu bekräftigen. Wenn dies gefordert wird, müssen der EU-Sonderbeauftragte und die EU-Militärmission (EUFOR Althea) vor Ort die nationalen Institutionen bei der Aufrechterhaltung von Stabilität und Rechtsstaatlichkeit unterstützen.

Ein stärkeres Engagement der EU für den Beitritt Bosniens muss mit klaren Erwartungen und Garantien einhergehen. Während die bosnische Verfassungsstruktur bestehen bleiben und weitgehend unverändert bleiben wird, sind Reformen notwendig, um sie an die EU-Standards anzupassen und sicherzustellen, dass sie die Regeln des Binnenmarktes wirksam umsetzen kann. Dies beinhaltet die Abschaffung der Bonner Befugnisse des Hohen Vertreters. Andere Schlüsselreformen, wie die Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, sollten im Rahmen des EU-Beitrittsprozesses angegangen werden. Ein Fahrplan für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, der zu Beginn der Verhandlungen festgelegt wird, würde diese Diskussionen leiten. Eine solche Perspektive würde denjenigen, die sich Dodiks Aktivitäten widersetzen – sowohl in seinen eigenen Reihen als auch in der Opposition in der RS – mehr Glaubwürdigkeit verleihen.

Schließlich muss die EU die Sicherheitsgarantien für Bosnien und Herzegowina angehen. Insbesondere die Zukunft der EUFOR-Althea-Mission, die von einem jährlichen Mandat des UN-Sicherheitsrates abhängt, das einem russischen und chinesischen Veto unterliegt. Eine nachhaltige Lösung könnte die Verlagerung der Mission im Rahmen eines gemeinsamen EU-NATO-Abkommens mit dem kollektiven bosnischen Staatsoberhaupt, dem Präsidium, sein, möglicherweise unter Einbeziehung Großbritanniens und der Türkei. Dies würde das Mandat und die Befugnisse von EUFOR wahren und die Stabilität gewährleisten, bis Bosnien der EU beitritt und unter die gegenseitige Verteidigungsklausel fällt.

Die EU und ihre Partner haben die Wahl: Entweder sofort auf Dodik und Vučić reagieren, klare rote Linien ziehen und Konsequenzen aufzeigen, oder riskieren, dass Bosnien und der Westbalkan in eine tiefere Krise abgleiten. Der erste Schritt muss ein fester Widerstand gegen ihre destabilisierenden Handlungen sein, mit greifbarer Unterstützung für die Institutionen von BiH. Diesmal muss die EU entschlossen führen – Zögern wird nur diejenigen ermutigen, die den Staat auseinanderreißen wollen.