KOMMENTAR ENIS OMEROVIĆ: Die Vereinten Nationen und das Paradox ihrer absoluten Immunität

Autor: Enis Omerović

Das Königreich der Niederlande wurde im zivilrechtlichen Sinne für die Nichtrettung eines Teils der Bosniaken in der kritischen Zeit für verantwortlich erklärt. Das oberste Gericht bestätigte teilweise das Urteil eines niedrigeren niederländischen Gerichts aus dem Jahr 2017. Es erklärte seinen Staat im Kontext des Völkermords für verantwortlich, nicht für alle Opfer dieses begangenen Verbrechens im Gebiet der UN-Schutzzone Srebrenica im Juli 1995, sondern nur für die Bosniaken, die Zuflucht in der UN-Basis in Potočari suchten. Hier haben wir also die Verantwortung eines Staates ausschließlich für die Angehörigen der bosniakischen Gruppe, die sich dort versteckten und das genannte Gebiet verlassen mussten. Die jüngste Entscheidung verstehen wir auch so, dass der Oberste Gerichtshof festgelegt hat, dass die niederländischen Friedenstruppen nur für die Bosniaken, die sich innerhalb ihrer Militärbasis befanden, etwas zum Schutz tun konnten. Die Wahrscheinlichkeit, dass die liquidierten Bosniaken überlebt hätten, wenn das niederländische Bataillon sie zufällig nach dem Fall von Srebrenica geschützt hätte, beträgt nach Ansicht dieses Gerichts zehn Prozent. Dies sollte nach solchen Feststellungen die Verantwortung derjenigen, die die UNPROFOR in Bosnien und Herzegowina direkt kommandierten – und das sind die UN – zusätzlich verkomplizieren und erhöhen. Aber hat sich dieser Staat in der betreffenden Zeit eingemischt und die Befehlskette innerhalb der Organisation kurzzeitig unterbrochen? Die Antwort haben wir erhalten: Er hat sich nur zu zehn Prozent eingemischt, während sich die UN zu ganzen neunzig Prozent eingemischt haben!

In diesem Text werde ich mich nicht mit der Verantwortung eines europäischen Königreichs befassen – ich werde mich mit einer anderen großen Frage befassen – was ist mit den UN und ihrer völkerrechtlichen, aber auch zivilrechtlichen Verantwortung? Angesichts der getrennten völkerrechtlichen Persönlichkeit internationaler Organisationen von der rechtlichen Persönlichkeit ihrer Mitgliedstaaten scheint es notwendig zu sein, die Auffassung zu akzeptieren, dass eine internationale Organisation grundsätzlich die rechtliche Verantwortung für jede ihrer Aktivitäten in internationalen Rechtsbeziehungen übernehmen muss, „und somit auch für das, was einen völkerrechtswidrigen Akt darstellt, unabhängig von der eventuellen Mitverantwortung ihrer Mitgliedstaaten“ (D. Lapaš, 2008).

Klassische Überlegungen besagen, dass, wenn eine internationale Organisation ein völkerrechtswidriges Delikt begeht, die Organisation als allein verantwortlich gilt, selbst wenn das Delikt eine Verletzung von Verpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten bedeuten würde, wenn es von ihnen begangen worden wäre. Aber muss man sich von einer solch starren Auslegung der Verantwortung einer internationalen Organisation lösen? Vor allem mit dem Argument, dass, wenn Staaten, ihre Mitglieder, die völkerrechtliche Persönlichkeit einer internationalen Organisation missbrauchen, und zwar durch die Ausübung einer extensiven Kontrolle über den Entscheidungsprozess in der Organisation (wer hatte die effektive Kontrolle über das Dutchbat in der UN-Schutzzone Srebrenica an den kritischen Daten?), sie zusammen mit der Organisation für die Verletzung des Völkerrechts durch die Organisation verantwortlich sein sollten, unter der Bedingung, dass ein solches rechtswidriges Handeln auch eine Verletzung der internationalen Verpflichtungen ihrer Mitgliedstaaten darstellen würde, wenn sie es begangen hätten. In einer solchen Situation könnten sich die Mitgliedstaaten nicht mehr hinter der völkerrechtlichen Persönlichkeit der Organisation verstecken (J. d'Aspremont (2007)).

Auf dieser Grundlage sehen wir, dass die Lehre von der doppelten rechtlichen Verantwortung der internationalen Organisation und ihrer Mitgliedstaaten weitgehend neueren Datums ist (in diesem Sinne ist auch der Entwurf der Regeln zur Verantwortung internationaler Organisationen von 2011) und sich stark von der klassischen Auffassung unterscheidet, nach der die internationale Organisation ausschließlich für völkerrechtswidrige Handlungen verantwortlich ist, was insbesondere bei Friedensmissionen zum Tragen kommt, wenn Staaten, ihre Mitglieder, sich durch die Bereitstellung ihrer nationalen Militärkontingente für die Organisation am Friedensprozess beteiligen. Als Bestätigung dieser modernen Auslegung der Verantwortung dient auch der Gerichtsfall gegen den Staat Niederlande vor seinen nationalen Gerichten, in dem er als rechtlich verantwortlicher Staat für das Verhalten seines Bataillons in Bosnien und Herzegowina (Schutzzone Srebrenica) 1995 im Rahmen der Friedensmission der Organisation für haftbar erklärt wurde.

Diese modernen Auslegungen bleiben jedoch nur auf theoretischer Ebene modern. Es scheint jedoch, dass dies nur auf der Ebene einer grundsätzlichen Ansicht ohne jegliche konstitutive Wirkung bleibt und dass wir immer noch kein Urteil haben, in dem die UN für die Begehung völkerrechtswidriger Handlungen für haftbar erklärt wurden, insbesondere aus Gründen der Berufung auf ihre Immunität, die sie auf dem Gebiet ihrer Mitgliedstaaten genießen. Im Einklang mit dieser Lehre steht auch der Fall Mothers of Srebrenica et al v. State of The Netherlands and the United Nations, in dem der Oberste Gerichtshof der Niederlande bereits 2012 in Bezug auf diese internationale Organisation frühere Entscheidungen der unteren Gerichte des Bezirks- und Berufungsgerichts Den Haag unterstützte und bestätigte, dass diese Organisation vollständige Immunität von der Strafverfolgung genießt, selbst in Bezug auf die Schwere der Verletzungen ihrer internationalen Verpflichtungen. Niederländische nationale Gerichte erklärten sich daher in diesem Verfahren für unzuständig in Bezug auf die UN, in dem zwei grundlegende Fragen in Bezug auf die Organisation aufgeworfen wurden – ob die Immunität einer internationalen Organisation als völkerrechtliche Person absolut ist (also ohne Einschränkung wirkt) und ob eine solche Immunität in Situationen von Völkermord bzw. schweren Verletzungen grundlegender Menschenrechte Bestand hat. In Bezug auf diese Fragen berücksichtigt der Oberste Gerichtshof der Niederlande 2012 insbesondere die UN-Charta von 1945, die Konvention über die Vorrechte und Immunitäten der UN von 1946 sowie die Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im bezeichnenden Fall Behrami and Behrami v. France and Saramati v. France, Germany and Norway von 2007, in denen festgelegt wird, dass die aus der UN-Charta resultierenden internationalen Verpflichtungen Vorrang vor entgegenstehenden Verpflichtungen aus einem anderen internationalen Vertrag haben, unabhängig davon, ob dieser vor oder während des Inkrafttretens der Charta geschlossen wurde. Daher kam das Gericht zu dem rechtlichen Schluss, dass die UN berechtigt sind, absolute Immunität zu besitzen und ein Recht darauf haben, trotz der extremen Schwere der Vorwürfe, auf denen die Vereinigung der Mütter von Srebrenica ihre Forderungen stützt.

Der Oberste Gerichtshof der Niederlande maß der Debatte, ob das Recht auf Zugang zu Gericht über die Immunität der UN überwiegt, besondere Bedeutung bei, da die Organisation der Beteiligung am Völkermord und anderen schweren Verletzungen grundlegender Menschenrechte beschuldigt wird. Die Kläger in dieser Rechtssache betonten, dass „es keine Norm im Völkerrecht gibt, die wichtiger ist als das Verbot des Völkermords. [...] Die Durchsetzung dieser Norm ist einer der Hauptgründe für die Existenz des Völkerrechts und der wichtigsten internationalen Organisation, der UN. Das bedeutet, dass die internationalen Organisationen im Falle des Versäumnisses, den Völkermord zu verhindern, kein Recht auf Immunität haben, und in jedem Fall sollte das Verbot Vorrang vor der Immunität haben. Die Ansicht, dass die Immunität der UN in diesem Fall stärker ist, würde de facto bedeuten, dass die UN absolute Macht haben. Eine solche Macht wäre keinen Beschränkungen unterworfen, und das würde bedeuten, dass die UN niemandem verantwortlich wären, da sie nicht als Subjekt der Rechtsstaatlichkeit betrachtet würden: das Prinzip, dass niemand über dem Gesetz steht und dass Macht durch das Gesetz begrenzt und reguliert wird. Immunität [...] untergräbt die Glaubwürdigkeit der UN als Verfechter der Menschenrechte.“ (Oberster Gerichtshof der Niederlande, 2012).

Auf einer anderen Ebene, nämlich in Bezug auf die Staatenimmunität, ist es interessant, im bereits dargelegten Sinne und Geist des Textes auch den Fall Al-Adsani v. the United Kingdom des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu erwähnen. Der Fall betraf eine Schadensersatzklage, die bei englischen Gerichten gegen den Staat Kuwait eingereicht wurde. Al-Adsani machte Kuwait für den Schaden verantwortlich, der ihm durch erlittene Folter in Kuwait nach dem Golfkrieg 1991 entstanden war. Nachdem die Gerichte in England der Berufung Kuwaits auf Immunität stattgegeben hatten, beschwerte sich Al-Adsani beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und argumentierte, dass die Entscheidung der englischen Gerichte sein Recht auf ein faires Verfahren verletzt habe. Er argumentierte, dass aufgrund der besonderen Natur des Folterverbots das Recht auf Zugang zu Gerichten, das in der Europäischen Menschenrechtskonvention enthalten ist, Vorrang vor der Immunität haben sollte, auf die sich Kuwait berief. Der Europäische Gerichtshof stellte zwar 2001 fest, dass dem Argument, dass die Immunität in Fällen von Tod oder Körperverletzung, die aus einer staatlichen Handlung zur Verletzung von Menschenrechtsnormen resultieren, verweigert werden sollte, zunehmend Gewicht verliehen wird. Während jedoch nationale Gerichte in einigen Fällen ihre Neigung zum Argument gezeigt haben, dass Staaten nicht berechtigt sind, sich im Falle von Menschenrechtsverletzungen, die den Charakter von zwingenden Normen haben, auf Immunität zu berufen, war die Berufung auf souveräne Immunität für Staaten in vielen Fällen erfolgreich. Das Gericht stellte ebenfalls fest, dass im Völkerrecht noch kein akzeptierter Vorschlag existiert, dass Staaten kein Recht auf Immunität in Bezug auf zivilrechtliche Schadensersatzansprüche wegen angeblicher Folter, die außerhalb des Forumsstaates begangen wurde, haben. Aus diesen Gründen wies das Gericht die Klage von Al-Adsani ab.

Der Oberste Gerichtshof der Niederlande stützt sich in der weiteren Begründung seines Urteils im genannten Fall von 2012 auch auf die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs im Fall Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), in dem die Frage aufgeworfen wurde, ob italienische Gerichte überhaupt die Immunität der Bundesrepublik Deutschland in Fällen respektieren sollten, in denen eine Entschädigung von diesem Staat für Verletzungen des humanitären Völkerrechts durch deutsche Truppen während des Zweiten Weltkriegs gefordert wurde. Der Internationale Gerichtshof schloss 2012, dass sie dies tun sollten. Daher stimmte das Gericht der italienischen Behauptung nicht zu, dass es gerechtfertigt wäre, Deutschland seine Immunität aufgrund der Schwere der Taten, auf denen die betreffenden Ansprüche beruhen, zu verweigern. Der Weltgerichtshof kam zu dem Schluss, dass nach geltendem Völkerrecht einem Staat seine Immunität nicht aufgrund von Vorwürfen schwerer Menschenrechtsverletzungen oder Verletzungen des Völkerrechts bewaffneter Konflikte entzogen werden kann. Dieser Gerichtshof akzeptierte auch nicht das Argument, dass, da deutsche Truppen Regeln zwingenden Charakters verletzt hätten, dieser Staat keine Immunität haben sollte. Der Internationale Gerichtshof vertrat schließlich die Ansicht, dass die Regeln zur Staatenimmunität tatsächlich prozedurale Regeln sind und darauf abzielen zu bestimmen, ob die Gerichte eines Staates Zuständigkeit gegenüber einem anderen Staat begründen können. Sie zielen also nicht darauf ab, die Frage zu beantworten, ob die Handlungen, auf denen das Verfahren beruht, rechtmäßig waren oder nicht.

Der Oberste Gerichtshof der Niederlande legt daraufhin fest, dass, obwohl die Immunität der UN von der Staatenimmunität unterschieden werden sollte, letztendlich keine Haltung eingenommen werden könne, die den oben genannten Beispielen widerspricht, in denen die Staatenimmunität und ihr Zugang zu Gerichten erörtert wurden. Daher sind die UN berechtigt, sich auf Immunität zu berufen, unabhängig von der Schwere ihrer völkerrechtswidrigen Handlungen!

Diese Organisation wiederholt ständig mit paradoxer Wirkung, dass sie an die Menschenrechte gebunden ist, aber anscheinend hält sie sich in diesem besonderen Fall nicht wirklich daran und erschien nicht einmal im Gerichtsverfahren in den Niederlanden, auf dem Territorium ihres Mitgliedstaates. Daraus ergibt sich die politische Frage: Wie lange werden die UN ihre Glaubwürdigkeit in Bezug auf den Schutz der Menschenrechte wahren, wenn sie selbst keine Achtung vor ihnen haben? (S. Leyersdorff, L. Melvern (2012)). Die Folge des Urteils des Obersten Gerichtshofs der Niederlande scheint zu sein, dass diese Organisation bzw. ihre Aktivitäten keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegen, so dass die UN absolute Macht genießen. Wenn diese Entscheidung Bestand hat bzw. wenn sich andere Gerichte in zukünftigen Verfahren auf ihre Begründung berufen, werden die Menschenrechte zwangsläufig dieser absoluten Macht untergeordnet bleiben. (S. Leyersdorff, L. Melvern (2012)). Das ist schlichtweg inakzeptabel! Sowohl aus politischer, menschlicher als auch rechtlicher Perspektive.
Auf der Grundlage all dessen, was dargelegt wurde, glauben wir, dass wir schlussfolgern können, dass die UN weiterhin absolute Immunität vor den Gerichten der Staaten (ihrer Mitgliedstaaten) genießen werden, im Gegensatz zur begrenzten Immunität, die Staaten haben. Ausgehend von dieser Annahme scheint es, dass nur ein internationales Gericht, das gebildet werden könnte, irgendeinen Sinn hätte, da es in der internationalen Gemeinschaft immer noch kein Gerichtsforum (international oder national) gibt, vor dem man einen Rechtsstreit gegen die UN führen kann.
Gerade als Folge des juristischen Kampfes gegen solche Lösungen sollte eine Korrektur internationaler Instrumente in Form von Änderungen und Ergänzungen internationaler Verträge zur Immunität und Privilegien internationaler Organisationen, insbesondere der UN, vorgeschlagen werden, während auf organisatorischer Ebene Raum für die Gründung eines internationalen Gerichts geschaffen werden sollte, das außerhalb des Systems einer internationalen Organisation gebildet wird und ausschließlich für diese zuständig wäre. So hätten wir in der modernen Völkerrechtsordnung drei ständige internationale Gerichte – den Internationalen Gerichtshof (Gericht allgemeiner Zuständigkeit für Staaten), den Internationalen Strafgerichtshof (Gericht besonderer Zuständigkeit für Einzelpersonen) und ein potenzielles internationales Gericht (Gericht allgemeiner Zuständigkeit für internationale Organisationen). Erst dann würde das Völkerrecht die Achtung der grundlegenden Rechtsprinzipien bedeuten: Gleichheit und Gerechtigkeit. Und es würde eine Abkehr vom Recht des Absurden darstellen.

* Enis Omerović ist Professor für Völkerrecht an der Juristischen Fakultät in Zenica.