EU liefert Treibstoff für Dodiks und Čovićs Angriffe auf das Verfassungsgericht und Änderungen des Wahlgesetzes von BiH

(Patria) - Missbrauch des europäischen Weges von BiH zur Untergrabung wichtiger staatlicher Institutionen - des Präsidiums und des Verfassungsgerichts von BiH, so der Titel der heutigen regulären Sitzung des Kreises 99.

Referent ist der Schriftsteller und ehemalige Berater im Präsidium von Bosnien und Herzegowina, Haris Imamović, dessen Vortrag Sie im Folgenden lesen können.

Auflösung des Staates oder ethnische Gewaltenteilung

In einem Gespräch vor der Unterzeichnung von Dayton sagte Alija Izetbegović dem damaligen US-Verteidigungsminister William Perry, dass er das Abkommen nicht mit dem Regime aus Pale unterzeichnen wolle, da diese wie Nazis seien und ihnen der Frieden aufgezwungen werden müsse, wie es in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg geschehen sei.

Perry sagte, dass die bosnische Armee im Gegensatz zu den Alliierten im Zweiten Weltkrieg die VRS nicht besiegt habe und daher eine „Besatzung“ nach deutschem Vorbild nicht möglich sei.

Dies war die vorherrschende Stimmung innerhalb der Clinton-Administration: Die Amerikaner waren nicht bereit, ihre Ressourcen dafür einzusetzen, dass BiH ein bürgerlicher Staat wird, sondern nur, um den Krieg zu beenden.

Dies zeigte sich bereits im August 1995, als Richard Holbrooke zum ersten Mal als Chefunterhändler der USA nach Sarajevo kam. Er sagte, er brauche eine ganz klare Antwort darauf, was die Regierung von RBiH wolle (da sie das Land nicht militärisch befreien könne).

Wie Izetbegović in seinen „Erinnerungen“ festhält, sagte Holbrooke damals:

„Sie können haben: entweder einen einheitlichen dezentralen Staat oder einen Teil Bosniens, über den Sie ausschließlich herrschen. Was von beidem wollen Sie?“

Ein einheitlicher Staat mit einer einheitlichen Regierung stand überhaupt nicht zur Debatte.

Wie bekannt, lehnte die Staatsführung die Teilung des Staates ab (d.h. dass Serbien und Kroatien die von ihnen kontrollierten Gebiete annektieren).

Sie akzeptierte die Gewaltenteilung (d.h. dass in einem einheitlichen BiH die Macht ethnisch geteilt sein würde).

Aber das war nicht das Ende, sondern nur der Anfang. Es folgte der Kampf um die Details der Verfassungsordnung. Sehr schnell zeigte sich, dass die ethnische Gewaltenteilung nicht an sich existiert, sondern dass sie in geringerem oder größerem Maße existieren kann.

Die Essenz des Kampfes in Dayton, wie auch heute, war genau das: in welchem Maße das ethnische Prinzip von Bedeutung sein wird.

Wie das Verfassungsgericht entstand

Vor einigen Tagen besuchte einer der Urheber der Dayton-Verfassung und derzeitige stellvertretende Staatssekretär der USA, Jim O'Brien, BiH.

Seine sehr wichtige Rede löste in unserem Land große Aufmerksamkeit aus.

Ich werde diese Gelegenheit nutzen, um die wesentlichen Botschaften dieser Rede (zu den wichtigsten Staatsfragen) weiter zu beleuchten. Dies werde ich tun, indem ich auf einen für unsere Öffentlichkeit weniger bekannten Text von O'Brien aufmerksam mache, in dem er noch offener spricht (wahrscheinlich, weil er keine so hohe diplomatische Funktion innehatte).

Es handelt sich um die Analyse „The Dayton Constitution of Bosnia and Herzegovina“, die vom United States Institute of Peace veröffentlicht wurde.

Wie O'Brien sagt, war eine der Schlüsselprobleme, mit denen er und seine Kollegen bei der Ausarbeitung des Entwurfs der Dayton-Verfassung konfrontiert waren, die Frage, wie eventuelle Streitigkeiten zwischen den Entitäten gelöst werden könnten.

Er erklärt, dass im „September 1995 die Serben darauf bestanden, dass alle Unstimmigkeiten durch Verhandlungen zwischen den Regierungen der Entitäten gelöst werden“. Dann fügt er hinzu, dass dieser Vorschlag der RS in die Prinzipien aufgenommen wurde, die in Genf und New York als Vorbereitung auf Dayton definiert wurden.

Im eigentlichen Dayton kommt es jedoch laut O'Brien zu einer Änderung, und „die Entitäten und andere untergeordnete Instanzen werden den Entscheidungen des Verfassungsgerichts untergeordnet“.

Wie O'Brien sagt: „Die Einrichtung des Verfassungsgerichts und des Justizsystems als Ganzes stellte einen Schlag gegen die zentrale These dar, die die serbische Seite in früheren Verhandlungen vertrat: dass die Entitäten die endgültigen Schiedsrichter sein sollten, wenn Fragen aufkommen, ob internationale oder nationale rechtliche Verpflichtungen erfüllt sind.“

Als sich die Parteien laut O'Brien in Dayton über das Justizsystem einigten, in dem Einzelpersonen Klagen gegen die Regierung einreichen können und in dem das zentrale Justizsystem die Befugnis hat, Entscheidungen der Entitäten zu überprüfen, verlor der genannte Vorschlag (über die inter-entitäre Schiedsgerichtsbarkeit) seinen Zweck.“

(Die Idee zur Gründung des Verfassungsgerichts kam von Lloyd Cutler, Rechtsberater der Präsidenten Clinton und Carter.)

Wenn die Idee der RS akzeptiert worden wäre, dass anstelle einer zentralen Instanz – d.h. des Verfassungsgerichts – die Entitäten alle Streitigkeiten lösen, wäre Bosnien und Herzegowina laut O'Brien „eine Union aus dem Feudalzeitalter und kein moderner europäischer Staat“ gewesen.

Er weist auf die Gründe für diese Kehrtwende hin und sagt, dass „Milošević sich nicht übermäßig für die Details des Regierungssystems in BiH interessierte“.

Im Gegensatz zu Milošević war die Delegation der Republik BiH in Dayton sehr sorgfältig und gut vorbereitet, was die Struktur des Verfassungsgerichts betrifft.

Beim Lesen der Dokumente über die Verhandlungen vor Dayton hatte ich den Eindruck, dass die Amerikaner und die Regierung von RBiH im Einvernehmen handelten.

Kurz nachdem das amerikanische Rechtsteam (genauer gesagt Lloyd Cutler) auf die Idee der Einrichtung eines Verfassungsgerichts als zentrale Dayton-Instanz zur Lösung inter-entitärer Streitigkeiten gekommen war, veröffentlichte der Exekutivrat der SDA Schlussfolgerungen, die eine ähnliche Sichtweise darlegten.

In den genannten Schlussfolgerungen vom 20. Oktober 1995 heißt es:

„In der gegebenen Situation und angesichts der wahrscheinlichen paritätischen Zusammensetzung der gemeinsamen Organe ist das Hauptproblem die Möglichkeit der Blockade der Funktionsweise der gemeinsamen Institutionen durch den Einsatz von Vetorechten.“

Dann heißt es weiter: „Wir brauchen (1) ein einheitliches Bosnien und (2) einen funktionierenden Staat. Es scheint, dass diese beiden Forderungen widersprüchlich sind und wir stehen vor der Frage, wie wir diesen Knoten lösen können.“

Und dann wird folgende Antwort vorgeschlagen: „Die Lösung liegt vielleicht in der Einbindung eines Mechanismus zur Entblockung. Dies wäre wahrscheinlich das Verfassungsgericht, das in diesem Fall auch einige ausländische Richter umfassen würde.“ (Meine Hervorhebung)

Der Autor der Schlussfolgerungen bemerkt am Ende treffend, dass „die Art der Entscheidungsfindung und die Möglichkeit der Blockade von Entscheidungen das ernsthafteste Problem Bosniens als einheitlichen Staat bleiben“.

Diese Einschätzung hat auch nach 28 Jahren nichts von ihrer Gültigkeit verloren.

Es ist bezeichnend, dass unmittelbar nach Abschluss von Dayton der jetzige Präsident Aleksandar Vučić, damals General sekretär der SRS, eine scharfe Kritik des Abkommens und der Rolle Miloševićs veröffentlichte.

Vučić warf Milošević scharf vor, dass er das Verfassungsgericht von BiH akzeptiert habe und dass die Richter aus der RS kein Vetorecht hätten.

Vučić bemerkt schon damals richtig, dass „da die Entscheidungen mit Mehrheit der Stimmen getroffen werden, es in der Praxis ausreichen würde, wenn nur ein Gewählter des Europäischen Gerichtshofs sich den aus der Föderation gewählten Mitgliedern anschließt, um ein Urteil gegen die Interessen der serbischen Seite zu fällen. Und das Gericht hat darüber hinaus das Recht, zu entscheiden, wie legal ein Versuch von Serben aus der Republika Srpska ist, eine Konföderation mit Serbien zu bilden.“ (Meine Hervorhebung)

Fast drei Jahrzehnte nach Dayton bestreitet Vučić, obwohl er alle seine Bestimmungen deklarativ akzeptiert, immer noch regelmäßig die Anwesenheit von Richtern des Verfassungsgerichts, was vielleicht besser als alles andere zeigt, wie wichtig der Sieg ist, den die pro-bosnischen Kräfte mit Hilfe der Amerikaner in dieser Frage errungen haben.

Auf die Versäumnisse der serbischen Delegation in Bezug auf das Verfassungsgericht wies kürzlich auch Milan Blagojević, ehemaliger Rechtsberater des Mitglieds des Präsidiums von BiH, Željka Cvijanović, hin.

Zu den Behauptungen der Behörden der RS, dass das Verfassungsgericht ohne Richter aus diesem Entität nicht funktionieren könne, erinnerte Blagojević die Öffentlichkeit in der Republika Srpska daran, dass laut Verfassung das Quorum die einfache Mehrheit der Richter am Verfassungsgericht ausmacht.

„Es ist nirgendwo festgelegt, dass das Verfassungsgericht von BiH nicht arbeiten kann, wenn nicht alle seine Richter gewählt sind. Hätte die Delegation der RS in Dayton darauf bestanden, und sie hätte es nur gewollt, dann wäre in der Verfassung von BiH geschrieben worden, dass das Verfassungsgericht alle Richter haben muss, um arbeiten zu können, oder dass das Quorum alle Richter dieses Gerichts ausmacht. Leider hat die serbische Seite in Dayton dies nicht gefordert.“

Präsidium von BiH

In der erwähnten Analyse sagt O'Brien, dass angesichts der Erfahrungen aus SFRJ alle Parteien in Dayton darin übereinstimmten, dass das Präsidium mehrköpfig sein sollte.

Die erste Dilemma war, ob die Mitglieder des Präsidiums direkt oder indirekt gewählt werden sollten.

Wie Alija Izetbegović in „Erinnerungen“ schreibt, stimmte zu einem Zeitpunkt, kurz vor den Verhandlungen in Dayton, die amerikanische Delegation unter der Führung des damaligen US-Botschafters in Belgrad, Chris Hill, der Forderung Miloševićs zu, dass das Präsidium delegiert und nicht gewählt werden sollte.

Wir, so Izetbegović, bestanden auf direkten Wahlen für das Parlament und das Präsidium, die beiden anderen Seiten auf indirekten. Offensichtlich stand eine andere politische Philosophie hinter diesen Positionen. Serbien und Kroatien wollten ein schwaches Staatsoberhaupt, wir ein starkes.

Am Ende wurde die Forderung der bosnischen Seite nach direkten Wahlen akzeptiert.

Die zweite Dilemma war, ob das Präsidium drei, sechs oder neun Mitglieder haben sollte.

Wie Daniel Serwer kürzlich in einem Podcast erinnerte, verlangte die kroatische Delegation, dass das Präsidium aus drei Mitgliedern besteht (ein Bosniake, ein Serbe und ein Kroate), und zu einem Zeitpunkt wurde sie auch von der serbischen Delegation unterstützt.

Die kroatische Delegation rechnete zweifellos damit, dass bei drei statt sechs Mitgliedern impliziert würde, dass jeder von ihnen einen konstituierenden Volksvertreter.

Jim O'Brien bestätigt, dass diese Überlegung nicht korrekt ist. Die Mitglieder des Präsidiums waren in Dayton nicht als Vertreter der drei Völker konzipiert.

Er liefert sogar ein unschätzbares Zeugnis dafür, dass einige Delegationen bereits in Dayton forderten, die Wahl der Mitglieder des Präsidiums so zu regeln, wie es die HDZ BiH heute fordert, dies aber nicht akzeptiert wurde.

Um nicht zu paraphrasieren, zitiere ich O'Brien: „Verschiedene Seiten forderten auch zusätzliche Garantien, einschließlich der Forderung, dass jedes Mitglied des Präsidiums in einem Klub gewählt wird, der von einer Partei kontrolliert wird, die mit einer bestimmten ethnischen Gruppe verbunden ist.“

Mit anderen Worten, dass die Wahl eines Mitglieds des Präsidiums von den Klubs der Kroaten, Serben und Bosniaken bestätigt wird, wie es die HDZ BiH mehrfach vorgeschlagen hat.

Angesichts, so O'Brien, der Dominanz nationalistischer Parteien und der Tatsache, dass sich mehrere nicht-nationalistische Parteien weigerten, sich direkt ethnisch einzugliedern, hätte die Annahme dieses Vorschlags bedeutet, das Präsidium unter die Kontrolle von Nationalisten zu stellen. Internationale Verhandlungsführer lehnten den Vorschlag als unvereinbar mit den Prinzipien eines unter internationaler Schirmherrschaft ausgehandelten Abkommens zur Errichtung einer demokratischen Ordnung ab.“ (Meine Hervorhebung)

Neben dem Genannten erinnert O'Brien daran, dass die Dayton-Verfassung (in Artikel 10.) ausdrücklich jegliche Änderungen verbietet, die den Grad der Rechte aus der Europäischen und anderen internationalen Konventionen, die Menschenrechte schützen, einschränken würden.

In Dayton wurde also gezielt festgelegt, dass eines der Mitglieder des Präsidiums ein Kroate sein wird, aber es wurde auch gezielt festgelegt, dass er nicht von Kroaten gewählt werden muss.

Die Wahl von Željko Komšić ist kein Betrug, sondern eine natürliche Möglichkeit gemäß Dayton, die von allen Delegationen akzeptiert wurde, einschließlich derjenigen, die von Tuđman geführt wurde.

Schließlich bestätigte die erwähnte Erklärung von O'Brien auch das Verfassungsgericht (in seiner III. Teilentscheidung im Fall Nr. U5/98) und stellte fest, dass ein Serbe im Präsidium „nicht die Republika Srpska als Entität oder das serbische Volk vertritt, sondern alle Bürger der Republika Srpska als Wahlbezirke. Dasselbe gilt für einen Bosniaken und einen Kroaten als Mitglieder, die aus der Föderation gewählt wurden.“

Missbrauch des europäischen Weges

O'Brien sagt in seiner Analyse, dass die Urheber von Dayton im Sinn hatten, dass die staatlichen Institutionen zusätzliche Bedeutung erlangen würden, wenn BiH den Weg der europäischen Integration einschlägt.

Als BiH immer engere Beziehungen zur Europäischen Union und zur NATO einging, gewann das Präsidium von BiH als für die Außenpolitik zuständige Institution zunehmend an Einfluss. Und gerade diese Integrationsprozesse waren ein Katalysator für die Erweiterung des Ministerrates, der von drei anfänglichen Kabinetten auf 10 erweitert wurde.

Im letzten Jahrzehnt, und insbesondere in den letzten fünf Jahren, kam es jedoch zu einer plötzlichen Kehrtwende. Die europäischen Integrationen werden von SNSD und HDZ zur Untergrabung des Staates genutzt.

Schlüsselereignisse in dieser Hinsicht waren: die Aufhebung der Lajčak-Änderungen, gefolgt von der Unterzeichnung des Interimsabkommens über Assoziierung und Stabilisierung; sowie der Abgang ausländischer Richter und Staatsanwälte nach der politischen Einigung Milorad Dodiks mit der damaligen EU-Kommissarin für Außen- und Sicherheitspolitik, Catherine Ashton, über die Einleitung eines „strukturierten Dialogs“.

Die Kulmination dieses Prozesses findet in dieser Amtszeit statt, wenn SNSD und HDZ mit aller Kraft versuchen, ihre Forderungen nach einer Änderung der Struktur des Präsidiums und des Verfassungsgerichts als Verpflichtung auf dem europäischen Weg von BiH darzustellen.

Der HDZ-Vorsitzende Dragan Čović behauptet hartnäckig, dass die Änderung des Wahlgesetzes in Bezug auf die Art der Wahl der Mitglieder des Präsidiums von BiH eine Verpflichtung auf dem europäischen Weg sei.

Der SNSD-Vorsitzende Milorad Dodik behauptet ebenfalls hartnäckig, dass der Abgang ausländischer Richter aus dem Verfassungsgericht eine Verpflichtung auf dem EU-Weg von BiH sei.

Aus der genannten Analyse sehen wir, dass durch solche „Reformen“ des Präsidiums und des Verfassungsgerichts die Dayton-Verfassungsstruktur grundlegend geändert würde. Und zwar nicht zum Besseren, sondern zum Schlechteren.

Durch die Änderung des Wahlgesetzes würde die HDZ nicht nur die Art der Wahl der Mitglieder des Präsidiums ändern, sondern auch ihren Zweck. Sie hätten nicht mehr die Verpflichtung, alle Bürger zu vertreten (wie in Dayton vorgesehen und wie das Verfassungsgericht ihre Aufgabe beschrieben hat), sondern sie hätten die Verpflichtung, nur ein konstituierendes Volk zu vertreten, was zu weiterer ethnischer Desintegration führen und zusätzliche Spannungen in der Gesellschaft erzeugen würde.

Darüber hinaus würde, wenn das herrschende Regime in der Republika Srpska es schafft, das Verfassungsgericht nach seinem Willen zu gestalten, d.h. es dem Willen der Entität unterzuordnen – die Essenz des Verfassungsgerichts, wie es in Dayton als Instanz über den Entitäten konzipiert wurde, zerstört.

Das Verfassungsgericht, das derzeit die am besten funktionierende staatliche Institution ist, würde dem Haus der Völker von BiH ähneln, dessen Arbeit jedes Mal blockiert werden könnte, wenn die Regierungskoalition in der Republika Srpska dies wünscht. Dies hätte fatale Folgen für das Verfassungssystem und das Daytoner Friedensabkommen.

Ich glaube, gerade deshalb hat Jim O'Brien heftig auf das Abkommen von Laktaši reagiert.

Ich halte es für eine große Niederlage, dass die pro-bosnische Seite bei den Verhandlungen in Bakinci zugestimmt hat, dass das Präsidium und das Verfassungsgericht überhaupt Gegenstand von Verhandlungen sind.

Wenn das Präsidium, wie wir es haben, und das Verfassungsgericht, wie wir es haben, in Dayton vereinbart wurden, dann kann darüber nicht verhandelt werden.

Erinnern wir uns in diesem Zusammenhang daran, als eine politische Partei die Überprüfung des Namens Republika Srpska vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg angekündigt hat.

Es wurde gesagt, dass der Name „Republika Srpska“ eine Dayton-Kategorie sei und nicht angetastet werden dürfe.

Es wurde betont, dass Alija Izetbegović diesem Namen zugestimmt habe.

Gut. Alija Izetbegović hat den Namen RS unterzeichnet. Aber er hat auch das Präsidium, wie es jetzt ist, und das Verfassungsgericht, wie es jetzt ist, unterzeichnet.

Auch Tuđman hat es unterzeichnet. Und Milošević.

Wenn die pro-bosnische Seite bereit ist, den Namen Republika Srpska zu schlucken, und vieles Ähnliche, dann sollen SNSD und HDZ lernen, mit dem Präsidium und dem Verfassungsgericht zu leben, so wie sie sind.

Europäische Union und USA

Ich denke, die Verantwortung für diese Entwicklung trägt auch die Europäische Union, genauer gesagt die Europäische Kommission und die EU-Delegation in BiH.

Im Jahr 2019 hat die Europäische Kommission in ihren 14 Prioritäten eine sehr ungeschickte Formulierung aufgenommen. Oder war sie gar nicht ungeschickt?

In der Stellungnahme der EK wurden damals Maßnahmen gefordert, um – ich zitiere – „das Verfassungsgericht zu reformieren, einschließlich der Lösung der Frage der internationalen Richter und der Sicherstellung der Umsetzung seiner Entscheidungen“.

Was bedeutet „Lösung der Frage der internationalen Richter“?

Das bedeutet nicht ihren Abgang, denn wenn ein Abgang gefordert worden wäre – es würde „Abgang ausländischer Richter“ heißen, nicht „Lösung ihrer Frage“.

Warum sagt die EU das nicht klar und deutlich?

Im Daytoner Abkommen selbst heißt es, dass die Parlamentarische Versammlung ein Gesetz verabschieden kann, das eine andere Art der Wahl europäischer Richter festlegt.

Dies sollte jedoch nicht auf eine Weise geschehen, die Dodik die politische Kontrolle über den Ernennungsprozess verschaffen würde. Stellen wir uns vor, er könnte die Ernennung europäischer Richter blockieren, so wie er derzeit die Ernennung von Richtern aus der RS blockiert.

Durch die Mehrdeutigkeit ihrer Formulierungen liefert die EU Dodik Treibstoff, um das Verfassungsgericht anzugreifen.

Dasselbe gilt für Čovićs Forderungen nach Änderungen des Wahlgesetzes.

Einer der 14 Prioritäten ist die Umsetzung des „Sejdić-Finci“-Urteils, das die Art der Wahl der Mitglieder des Präsidiums überhaupt nicht problematisiert und keine Änderung vorschreibt.

Aber die EU erlaubt der HDZ ständig, die Essenz dieses Urteils falsch zu interpretieren und ihre Forderungen als eine der EU-Prioritäten darzustellen.

Im Gegensatz zur EU hat die amerikanische Administration eine sehr klare, pro-Dayton und pro-Staat-Position:

- Wie O'Brien klar sagte: Die USA unterstützen nicht den Abgang ausländischer Richter aus dem Verfassungsgericht und betonen, dass ihre Anwesenheit BiH ermöglicht, sich den europäischen Standards anzunähern.

- Wie die US-Botschaft in BiH klar sagte: Der Vorschlag der HDZ BiH zur Schaffung einer dauerhaften zweiten Liste für die Wahl eines Mitglieds des Präsidiums, die mit einer bestimmten ethno-territorialen Wahldezernierung innerhalb der Föderation verbunden ist, wäre nicht mit den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vereinbar.

Ich bin mir nicht sicher, ob sich unsere politischen Eliten der Gefahr der Situation bewusst sind.

Dadurch wird die Verantwortung der Öffentlichkeit und der intellektuellen Gemeinschaft noch größer.

Wir müssen die amerikanische Position voll und ganz unterstützen, wenn es um die Verteidigung der wichtigsten staatlichen Institutionen geht, damit sie nicht durch manipulative und falsche Auslegung der Verpflichtungen von BiH auf dem europäischen Weg untergraben werden.

Die Eröffnung von Verhandlungen mit der EU sollte auf normale Weise erfolgen, nicht durch die Zerstörung staatlicher Institutionen, die uns nicht vom Himmel gefallen sind, sondern mit großer Mühe erkämpft wurden.