April-Paket: Staatsreform oder Reform der Illusion?

Für NAP schreibt: Prof. Dr. Hazim Bašić, Mitglied des Präsidiums des Kreises 99

Wenn in Bosnien und Herzegowina von verpassten Gelegenheiten die Rede ist, wird der April-Paket der Verfassungsänderungen von 2006 fast regelmäßig als „historische Chance“ angeführt, die angeblich verantwortungslos verspielt wurde. In dieser Erzählung wird die Verantwortung für das Scheitern der Reform meist personalisiert oder politisch instrumentalisiert. Eine solche Erzählung verdient jedoch eine ernsthafte Dekonstruktion. Nicht um die politische Verantwortung zu relativieren, sondern wegen der wesentlichen, aber oft vernachlässigten Frage: Was hätte Bosnien und Herzegowina wirklich davon gehabt, wenn der April-Paket angenommen worden wäre?

Brüsseler Bürokraten und Vertreter der internationalen Gemeinschaft in BiH vertreten auch heute zu diesem Thema eine fast identische Haltung: Sie hatten eine Chance, die die Bosniaken abgelehnt haben. Die Wahrheit ist völlig anders! Die größte bosniakische Partei SDA stimmte für die Änderungen (zusammen mit SDP, SDS, SNSD, PDP, HDZ), während dagegen stimmten: Stranka za BiH, HDZ 1990 (die zu dieser Zeit mehr Abgeordnete als HDZ BiH hatte), Nova hrvatska inicijativa, Hrvatska demokratska unija, BOSS und Srpska radikalna stranka Rs.

Funktionalität als Maßstab, nicht als politische Parole

Der Ausgangspunkt der Diskussion muss die geltende Verfassung von BiH sein, die unbestreitbar eine tiefe institutionelle Dysfunktionalität hervorbringt: mehrfache Vetomechanismen, ethnisch definierte Legitimität der Macht, fragmentierte Macht und schwache Exekutivmacht des Staates. Konzipiert, um den Krieg zu stoppen und die Grundlage für die Entwicklung eines funktionalen demokratischen Staates zu bilden, hat sie sich in einen Mechanismus ständiger politischer Blockaden verwandelt. Der April-Paket entstand als Versuch, das bestehende System zu „rationalisieren“, aber nicht grundlegend zu ändern.

Die meiste Aufmerksamkeit zog die vorgeschlagene Reform des Präsidiums von BiH auf sich – die Ersetzung des dreiköpfigen Kollegialorgans durch einen Präsidenten und zwei Stellvertreter, die von der Parlamentarischen Versammlung gewählt werden. Das ethnische Prinzip wurde jedoch nicht aufgegeben, sondern nur in eine andere institutionelle Form verlagert. Die Exekutive wurde nicht von der ethnischen Logik befreit, sondern zusätzlich an die parlamentarischen und entitätischen Machtverhältnisse gebunden. Anstatt die politische Verantwortung zu stärken, wurde ein komplexerer Mechanismus der gegenseitigen Abhängigkeit eingeführt, mit einem realen Risiko institutioneller Stillstände, was auch Kritiker des Pakets in der Öffentlichkeit betonten.

Ähnliches gilt für den Ministerrat. Obwohl die Rolle des Vorsitzenden (Premierministers) formell gestärkt wurde, blieb die tatsächliche Autonomie der Exekutive durch ethnische Ausgewogenheit und parlamentarische Vetos eingeschränkt. Der Staat hätte also eine etwas klarere Struktur erhalten, aber nicht die Kapazität für eigenständiges und effektives Handeln.

Was der Paket nicht anrührte und warum das entscheidend ist

Das Kernproblem des April-Pakets lag nicht darin, was er änderte, sondern was er bewusst unberührt ließ. Die Völkerkammer der Parlamentarischen Versammlung von BiH blieb das institutionelle Zentrum der Blockade des Gesetzgebungsprozesses, nicht ein Schutzmechanismus. Die Mechanismen des vitalen Interesses und der entitätischen Abstimmung wurden nicht abgeschafft. Der Bürger blieb weiterhin verfassungsrechtlich unsichtbar, während ethnische Kollektive den Status primärer Träger politischer Legitimität behielten. In diesem Sinne stellte der April-Paket keinen Schritt in Richtung eines europäischen Modells parlamentarischer Demokratie dar, sondern einen Versuch, das Dayton-System mit minimalen technischen Korrekturen zu stabilisieren. Er verbesserte nicht den Mechanismus der politischen Entscheidungsfindung, sondern bot eine Antwort auf die Frage, wie deren Entscheidungsfindung langsamer blockiert werden kann.

Warum der Paket glücklicherweise nicht angenommen wurde

Der öffentliche Diskurs in Bosnien und Herzegowina personalisiert die Nichtannahme des April-Pakets oft und reduziert ihn auf die Verantwortung einzelner politischer Akteure oder Parteien. Die Gründe für die Ablehnung waren vielfältig: von der Angst, dass der Paket die ethnische Teilung des Landes festigt, bis zur Überzeugung, dass er Raum für zusätzliche entitätische Dominanz über staatliche Institutionen eröffnet. Gleichzeitig behaupteten die Befürworter des Pakets, es handele sich um den „ersten Schritt“, der später Raum für tiefere Reformen eröffnen würde.

Das Problem mit der Logik des „ersten Schritts“ liegt in der Erfahrung Bosniens und Herzegowinas, dass vorläufige Lösungen hier dauerhafte Folgen haben. Mit der Annahme des April-Pakets wären die dysfunktionalen Elemente der Dayton-Ordnung durch Verfassungsänderungen weiter legitimiert worden, wodurch zukünftige wesentliche Reformen politisch und rechtlich erschwert worden wären.

Eine besonders gefährliche Änderung war diejenige, die sich auf die Möglichkeit der Auflösung der Parlamentarischen Versammlung von BiH bezog, falls der Vorsitzende des Ministerrates (Premierminister) nach drei Wahlgängen nicht gewählt wird. Mit diesem Schritt könnte der Zustand der ständigen Blockade zu Anarchie führen, mit der Möglichkeit des Zerfalls des Staates, worauf bereits in der Phase der Prüfung des Vorschlags des April-Pakets von Prof. Dr. Zlatko Hadžidedić hingewiesen wurde.

Verpasste Chance oder vermiedene Falle?

Hat Bosnien und Herzegowina 2006 eine Chance verpasst? Nicht, wenn Funktionalität als die Fähigkeit des Staates verstanden wird, im Interesse seiner Bürger zu handeln, und nicht als Mechanismus zum Ausgleich ethnischer Eliten. Der April-Paket bot keine Transformation der Verfassungsordnung. Seine Nichtannahme ist daher nicht nur ein Akt des politischen Konflikts, sondern auch ein Symptom eines tieferen Problems: des Fehlens eines Konsenses darüber, ob Bosnien und Herzegowina ein funktionaler Bürgerstaat oder ein dauerhaft von ethnischen Kompromissen verwalteter Staat sein soll.

Daher könnte die Botschaft an die Brüsseler Bürokraten lauten: In einem Land, in dem Blockade verfassungsrechtlich geschützt ist, ist jede Reform, die sie nicht in Frage stellt, keine Lösung, sondern eine raffiniertere Form des Problems.

In diesem Sinne bleibt der April-Paket eine wichtige Lektion. Nicht als Mythos einer verlorenen Reform, sondern als Warnung, dass die Funktionalität eines Staates nicht durch technische Korrekturen eines dysfunktionalen Fundaments entsteht, sondern durch dessen wesentliche Veränderung. Solange diese Frage nicht geklärt ist, wird jede Verfassungsreform, auch die, die als „realistisch“ angeboten wird, nur eine Reform der Illusion bleiben.