US-Sanktionen für den Westbalkan: Wer steht auf der schwarzen Liste und welche Folgen hat das?

(Patria) - Die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) haben bis zum 31. Januar 2025 398 aktive Sanktionen gegen Einzelpersonen, Unternehmen und Organisationen vom Westbalkan verhängt, wie eine Untersuchung von Voice of America zeigt.

Mit Abstand die meisten Sanktionen betreffen Bosnien und Herzegowina – 177, gefolgt von Serbien (80), dem Kosovo (60), Nordmazedonien (46), Albanien (23) und Montenegro (11). Eine Strafmaßnahme betrifft eine Person aus Kroatien.

VOA hat die erste durchsuchbare Datenbank erstellt, die alle Sanktionen des Büros für ausländische Vermögenskontrolle des US-Finanzministeriums (OFAC) und die vom Außenministerium zwischen 2017 und 2024 verhängten Sanktionen umfasst.

- Sanktionen sind eines der wichtigsten Instrumente der US-Außenpolitik. Sie geben uns die Möglichkeit, gegen feindliche Akteure vorzugehen und Druck auf diejenigen auszuüben, von denen wir wollen, dass sie eine bestimmte politische Entscheidung treffen – sagt Richard Nephew, Sanktionsexperte, der kürzlich Koordinator des Außenministeriums für den globalen Kampf gegen Korruption war.

John Smith, ehemaliger Direktor des OFAC, sagt, das Hauptziel der US-Sanktionen sei es, „bestimmte besorgniserregende Aktivitäten zu verhindern und zu stoppen und Einzelpersonen dazu zu bringen, ihr Verhalten zu ändern“. Er fügt hinzu, dass die meisten US-Sanktionen, einschließlich derjenigen für den Westbalkan, nicht auf ganze Länder abzielen, sondern auf Einzelpersonen und Organisationen.

Die USA haben Sanktionen gegen den Westbalkan hauptsächlich in zwei Zeiträumen verhängt. Zwischen 2001 und 2004 wurden sie wegen Kriegsverbrechen, Destabilisierung von Ländern und Gefährdung des Friedens nach dem Zerfall Jugoslawiens verhängt.

Nach einer längeren Periode mit nur wenigen Sanktionen pro Jahr wurden diese außenpolitischen Maßnahmen ab 2021 wieder aktuell und betreffen hauptsächlich Korruption, Gefährdung von Frieden und Stabilität sowie die russische Invasion in der Ukraine.

Unter anderem wurden in den letzten vier Jahren zahlreiche hochrangige Beamte sanktioniert, wie der Präsident der Republika Srpska, Milorad Dodik, die Minister der serbischen Regierung, Aleksandar Vulin und Nenad Popović, der ehemalige Premierminister Nordmazedoniens, Nikola Gruevski, der ehemalige Präsident von Serbien und Montenegro, Svetozar Marović, und der ehemalige Premierminister der Föderation Bosnien und Herzegowina, Fadil Novalić.

- In den letzten Jahren haben wir viele verschiedene Akteure auf dem Westbalkan gesehen, die die Stabilität der Länder der Region gefährden. Sie können dies auf verschiedene Weise tun, indem sie demokratische Prozesse untergraben, Menschenrechte gefährden oder in Korruption verwickelt sind, die diese Länder auslaugt – sagt Nephew, der jetzt leitender Forscher an der Columbia University ist.

VOA hat festgestellt, dass die verbleibenden Sanktionen für den Westbalkan am häufigsten wegen Terrorismus, organisierter Kriminalität und Drogenhandels verhängt wurden.

Dodik und seine Mitarbeiter

Seit den Kriegen im ehemaligen Jugoslawien erneuern die US-Präsidenten jedes Jahr den Ausnahmezustand für den Westbalkan, was die Aufrechterhaltung alter und die Einführung neuer Sanktionen erleichtert. Sanktionen werden auch aus Gründen verhängt, die eine Bedrohung für die nationale Sicherheit der USA darstellen, basierend auf Gesetzen oder präsidialen Anordnungen.

Die meisten Sanktionen in der VOA-Datenbank wurden vom OFAC verhängt – 341 – und sind nach verschiedenen Listen klassifiziert. Die umfangreichste ist die Liste „Balkan“ mit 152 Personen und 16 Unternehmen und Organisationen.

Darunter befinden sich Kriegsverbrecher wie Radovan Karadžić, Veselin Šljivančanin, Milan Martić und Ratko Mladić, Mitglieder der Familie Slobodan Milošević, aber auch Organisationen wie die Tschetnik-Ravna-Gora-Bewegung und die Befreiungsarmee des Kosovo.

Alle Sanktionen auf der Liste „Balkan“ – mit Ausnahme von Milorad Dodik – wurden zwischen 2001 und 2004 verhängt.

Dodik wurde erstmals im Januar 2017 wegen Behinderung des Dayton-Friedensabkommens sanktioniert und war der erste Beamte aus Bosnien und Herzegowina, der im Januar 2022 auf der Grundlage der Verordnung EO 14033 sanktioniert wurde. Als Gründe wurden damals die Untergrabung der Institutionen Bosnien und Herzegowinas, die Schaffung paralleler Institutionen in der Republika Srpska, korrupte Aktivitäten und ethno-nationalistische Rhetorik genannt.

Einschließlich Dodik umfasst die EO 14033-Liste des OFAC insgesamt 76 natürliche und juristische Personen, hauptsächlich aus Bosnien und Herzegowina – und meistens Dodiks Mitarbeiter und Familienmitglieder. Darunter sind das Mitglied des Präsidiums von Bosnien und Herzegowina, Željka Cvijanović, Dodiks Kinder Igor und Gorica, sowie eine Reihe von Personen und Unternehmen, mit denen sie verbunden sind.

Die Sanktionen auf dieser Liste wurden auf der Grundlage der gleichnamigen Durchführungsverordnung verhängt, mit der der damalige US-Präsident Joe Biden im Juni 2021 die Befugnisse zur Verhängung von Sanktionen auf dem Westbalkan erweiterte. Neben der Gefährdung von Stabilität und Friedensabkommen wurde erstmals „weit verbreitete Korruption“ als möglicher Grund für US-Strafmaßnahmen genannt.

Auf einer Pressekonferenz am 23. Januar 2025 erklärte Dodik, die US-Sanktionen hätten sich als erfolglos und sinnlos erwiesen. Die Ereignisse der letzten 12 Monate sprechen jedoch nicht vollständig für diese Behauptung.

Seitdem die US-Behörden im März 2024 Banken in Bosnien und Herzegowina davor gewarnt haben, mit sanktionierten Personen und Unternehmen Geschäfte zu machen, haben die Banken begonnen, deren Konten zu schließen. Eine der Folgen ist, dass Beamte, einschließlich Dodik, keine Gehälter mehr erhalten konnten.

- Ein Teil unseres Ziels ist es, Banken darauf aufmerksam zu machen, dass es schlechte Akteure gibt und dass sie sich darüber Sorgen machen müssen und riskieren, selbst (sanktionen) ausgesetzt zu werden. Viele dieser Banken haben vielleicht keine Meinung zu einer bestimmten Person, aber sie haben eine Meinung zu ihrer Fähigkeit, auf das US-Finanzsystem zuzugreifen. Das ist eine Macht, die wir nutzen können – erklärt Nephew.

Smith, der jetzt Partner bei der Anwaltskanzlei Morisson Forester für nationale Sicherheit ist, sagt, dies sei eine übliche Praxis: „Auch zu meiner Zeit im OFAC reisten wir um die Welt und empfahlen Banken und anderen angesehenen Unternehmen, keine Geschäfte mit sanktionierten Personen zu machen.“

Im Versuch, die Strafmaßnahmen zu umgehen, wurden in der Republika Srpska neue Firmen mit anderem Namen und ähnlicher oder gleicher Eigentümerstruktur wie die sanktionierten gegründet. Die US-Behörden haben solche Versuche jedoch aktiv aufgedeckt und neue Sanktionen verhängt.

Gorica Dodik gab am 18. Januar 2025 auf X bekannt, dass sie das Restaurant „Agape“ schließt, da dessen Konten gelöscht wurden, was es den Mitarbeitern unmöglich macht, Gehälter auszuzahlen. Das Unternehmen „Agape“ wurde im Oktober 2023 sanktioniert, und das OFAC setzte im Dezember 2024 auch das Unternehmen „Best Service“ auf die Liste und gab an, dass es „unter derselben Adresse wie ‚Agape‘ registriert ist und wie ‚Agape‘ im Gastronomie- und Lebensmittelsektor in der Republika Srpska tätig ist“.

- Es gibt vielfältige Folgen. Wir haben eine große Anzahl von Unternehmen, bei denen Menschen ihre Arbeit verloren haben, die den Betrieb eingestellt haben, gerade weil ihre Konten geschlossen wurden.

Was ich als positiven Effekt bezeichnen würde, den wir erst langfristig erwarten können, ist, dass es für ein korruptes Regime immer schwieriger wird, die Loyalität seiner Parteikollegen zu sichern, die wahrscheinlich besser darüber nachdenken müssen, wenn sie bestimmte „Deals“ eingehen oder bestimmte Entscheidungen treffen, dass sie in dieser Hinsicht nicht geschützt werden können, dass sie nicht sanktioniert werden und nicht solche Folgen erleiden wie die Unmöglichkeit, ein Bankkonto zu haben und finanzielle Transaktionen durchzuführen – sagt die Geschäftsführerin der Organisation Transparency International BiH, Ivana Korajlić.

Wie oft aktualisiert das OFAC Daten?

Die Daten des OFAC sind nicht immer vollständig und genau, sodass einige Namen falsch geschrieben sind und bei vielen älteren Sanktionen das Land nicht angegeben ist oder beispielsweise „Serbien und Montenegro“ steht. In diesen Fällen fügte VOA Daten hinzu, basierend auf dem Geburtsort oder dem Land, in dem die Person oder das Unternehmen die Handlungen durchgeführt hat, für die sie sanktioniert wurde.

Das OFAC aktualisiert die Daten auf seinen Listen gelegentlich – aber nicht regelmäßig –, zum Beispiel, wenn eine Person auf der Liste stirbt oder wenn es andere Gründe für die Aufhebung von Sanktionen gibt.

Slobodan Stanković, einst einer der mächtigsten Geschäftsleute in Bosnien und Herzegowina, wurde im Oktober 2022 wegen Unterstützung von Milorad Dodik und „Verbindung mit Korruption“ sanktioniert. Er starb im Februar des folgenden Jahres, woraufhin das OFAC ihn von der Liste strich.

Ein Grund für die Streichung von der Sanktionsliste kann auch eine Gerichtsentscheidung sein. Aleksandar Karadžić, Sohn von Radovan Karadžić, wurde von der Liste „Balkan“ gestrichen, nachdem er das OFAC verklagt hatte.

Sanktionen des Außenministeriums und Einreiseverbot in die USA

Neben den Listen „Balkan“ und EO-14033 befinden sich die meisten Personen vom Westbalkan, die vom OFAC sanktioniert wurden, auf den Listen „GLOMAG“ (52) und „Russia-EO 14024“ (18).

GLOMAG-Sanktionen werden wegen Menschenrechtsverletzungen, Korruption und Kriminalität auf der Grundlage des Magnitsky-Gesetzes verhängt, benannt nach dem Anwalt Sergej Magnitski, der in einem russischen Gefängnis starb, nachdem er potenzielle Steuerbetrügereien untersucht hatte. Auf dieser Liste stehen Unternehmen und Einzelpersonen aus Serbien und dem Kosovo.

Zum Beispiel wurde im Dezember 2021 Zvonko Veselinović sanktioniert, den das Finanzministerium als Anführer einer organisierten kriminellen Gruppe und „eine der berüchtigtsten korrupten Persönlichkeiten im Kosovo“ bezeichnete.

Auf dieselbe Liste wurde damals auch Milan Radoičić aufgenommen, der ehemalige Vizepräsident der Serbischen Liste, gegen den die kosovarischen Behörden 2024 wegen Terrorismus und Gefährdung der Verfassungsmäßigkeit des Kosovo wegen des Angriffs auf die Polizei in Banjska Anklage erhoben haben.

Smith betont, dass Korruption als Grund für Sanktionen in der Zeit der Verabschiedung des Magnitsky-Gesetzes im Jahr 2012 zu erscheinen begann, „als die Regierung erkannte, dass Korruption oft zu vielen anderen damit verbundenen Problemen führt, oft wenn Beamte oder mit Beamten verbundene Personen Ressourcen vom Staat stehlen oder ihre Positionen ungerechtfertigt ausnutzen“.

Ihm zufolge ist ein weiterer Grund, warum Korruption zunehmend als Grund für Sanktionen angeführt wird, dass sie leichter nachzuweisen ist, da sie gesetzlich geregelt ist: „Die meisten Länder erlauben es nicht, öffentliche Gelder zu stehlen oder ihre Positionen zu missbrauchen, daher ist es für die Menschen einfacher zu verstehen, um welche Art von Sanktionen es sich handelt.“

Sanktionen der Liste „Russia-EO 14024“ wurden wegen der russischen Invasion in der Ukraine und der Unterstützung schädlicher Aktivitäten Russlands gegen die USA und ihre Partner verhängt, einschließlich der Unterstützung der russischen Militärindustrie und der Verletzung des Völkerrechts.

Der bekannteste Name auf dieser Liste ist die Naftna industrija Srbije (NIS), die am 10. Januar 2025 als Tochtergesellschaft des russischen Gazpromneft aufgenommen wurde. Anfang Februar beantragte NIS beim OFAC eine Verlängerung der Sanktionen um 90 Tage.

Manchmal verhängen OFAC und das Außenministerium parallel Sanktionen, zum Beispiel im Fall des ehemaligen Direktors der Sicherheits- und Informationsagentur (OSA) Bosnien und Herzegowinas, Osman Mehmedagić, oder des ehemaligen Direktors des Geheimdienstes Nordmazedoniens, Saša Mijalkov.

Im Gegensatz zu den Maßnahmen des OFAC, die sich hauptsächlich auf das Verbot wirtschaftlicher und finanzieller Aktivitäten und die Sperrung von Vermögenswerten beziehen, verbieten das Außenministerium sanktionierten Beamten und ihren Familienmitgliedern die Einreise in die USA auf der Grundlage von Abschnitt 7031(c) des Gesetzes über die Zuweisung von Mitteln für das Außenministerium.

In die VOA-Datenbank wurden 57 solcher Maßnahmen des Außenministeriums aufgenommen.

Nephew erklärt, dass beide US-Behörden, die Sanktionen gegen den Westbalkan verhängen, einen ähnlichen Prozess durchlaufen. Dazu gehören das Sammeln von Informationen, der Nachweis des Falls, die Feststellung, dass Sanktionen gemäß den US-Vorschriften verhängt werden können, Konsultationen mit anderen Regierungsstellen und die Prüfung der Art der Sanktionen sowie schließlich die Entscheidungsfindung.

Ihm zufolge kann der Prozess manchmal schnell gehen – wie im Fall der Sanktionen gegen die Gaddafi-Familie in Libyen, die etwa 12 Stunden dauerte – und manchmal kann er sehr lange dauern, „weil es schwieriger ist, Beweise zu finden, es Meinungsverschiedenheiten über die rechtliche Grundlage gibt“ oder aus anderen Gründen.

- Ich weiß nicht, ob es einen perfekten Durchschnitt gibt, aber ich denke, man kann immer davon ausgehen, dass es mindestens ein paar Monate dauern wird, drei oder vier Monate oder so etwas – sagt Nephew.

Wie effektiv sind Sanktionen?

Bei der Verhängung von Sanktionen werden als Folgen am häufigsten das Einreiseverbot in die USA, die Sperrung von Vermögenswerten und Geschäften in den USA sowie das Verbot von Geschäften mit US-Unternehmen und Bürgern genannt.

Angesichts der Tatsache, dass sanktionierte Personen vom Westbalkan meist kein Vermögen oder finanzielle Interessen in den USA haben und in vielen Fällen weiterhin am öffentlichen Leben teilnehmen, sich zur Wahl stellen und Tausende von Stimmen bei Wahlen erhalten sowie wichtige Funktionen ausüben, wird in der Öffentlichkeit oft die Frage nach der Wirksamkeit von Sanktionen gestellt.

Ruggero Scaturro, leitender Analyst der Global Initiative Against Transnational Organized Crime, ist einer der Autoren eines Berichts über die Wirksamkeit von Sanktionen auf dem Westbalkan, der im Dezember 2024 veröffentlicht wurde. Er teilt VOA mit, dass die Auswirkungen von Sanktionen in allen Ländern nicht gleich sind.

Zum Beispiel, sagt Scaturro, gab es in Albanien und Nordmazedonien Fälle, in denen sich regierende Politiker und Parteien von sanktionierten Personen distanzierten, um ihren eigenen Ruf zu schützen.

- Im Gegensatz dazu haben wir in Ländern wie Bosnien und Herzegowina und Serbien definitiv völlig andere Szenarien identifiziert, in denen Einzelpersonen zu hohen Ministerpositionen und wichtigeren Rollen aufgestiegen sind, als sie hatten, als sie sanktioniert wurden – fügt Scaturro hinzu und merkt an, dass dies zur Wahrnehmung beiträgt, dass US-Sanktionen eine begrenzte Wirksamkeit haben.

Aleksandar Vulin wurde im Juli 2023 auf die EO 14033-Liste des OFAC gesetzt, als er Leiter des serbischen Sicherheits- und Informationsdienstes (BIA) war, wegen „Beteiligung an transnationaler organisierter Kriminalität, illegalen Drogenoperationen und Missbrauch des öffentlichen Amtes“.

Im November trat er zurück und gab an, dies sei ein Zugeständnis, damit die USA und die Europäische Union Serbien nicht erpressen. Dennoch wurde er im April 2024 Vizepremierminister Serbiens.

Scaturro sagt, seine Analyse habe gezeigt, dass viele sanktionierte Personen dies missbrauchen und „sich als Opfer politischer Diskriminierung durch die USA oder das Vereinigte Königreich darstellen“, während in Ländern wie Bosnien und Herzegowina die öffentliche Unterstützung für sanktionierte Personen manchmal sogar wächst, „besonders wenn Sanktionen als politisch motiviert oder ungerechtfertigt angesehen werden“.

Korajlić gibt an, dass in Bosnien und Herzegowina die Rechtmäßigkeit von Sanktionen wegen Korruption meist nicht in Frage gestellt wird, „außer in dem Teil, dass die klare Wahrnehmung besteht, dass nicht alle abgedeckt sind, die es sein sollten“, aber Sanktionen wegen Destabilisierung und Nichteinhaltung des Dayton-Friedensabkommens werden manipuliert und Beamte stellen sie als „Angriff auf ein ganzes Volk“ dar.

Ihrer Meinung nach galten Sanktionen, bevor die Banken begannen, Konten zu schließen, als eine Art öffentliche Warnung: „Erst dann wurde es auf irgendeine Weise ernst genommen und erst dann zeigte es Wirkung, wenn auch nur als Warnung für zukünftige Entscheidungen, die ein Amtsträger potenziell treffen kann.“

Sanktionen haben das Verhalten von Dodik und seinen Unterstützern nicht wesentlich verändert. So feierten Beamte der Republika Srpska weiterhin den Tag der Republika Srpska am 9. Januar, obwohl das Verfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina dies bereits zweimal für verfassungswidrig erklärt hatte, weshalb ein Teil der Sanktionen verhängt wurde.

- Am einfachsten ist es zu sagen, dass wir Sanktionen nutzen, um das Verhalten zu ändern. Wenn Sie eine Person, die in Terrorismus verwickelt ist, sanktionieren, wollen Sie, dass sie aufhört, ein Terrorist zu sein und Terrorismus zu betreiben. Wahrscheinlich werden sie das nicht tun. Es gibt also ein anderes Ziel, und das ist es, den Terrorismus zu erschweren – sagt Nephew.

Die Gesprächspartner von Voice of America geben an, dass eine der Folgen von US-Sanktionen eine Reaktion lokaler Institutionen sein sollte, die potenziell Ermittlungen zu den Angaben in den Sanktionsbegründungen durchführen würden. In der Praxis geschieht dies selten.

Im September 2024 reichte Transparency International BiH Klage gegen die Staatsanwaltschaft von Bosnien und Herzegowina ein, wegen Verweigerung von Informationen darüber, ob die Staatsanwaltschaft die Angaben des OFAC zur Beteiligung von Beamten an Korruption untersucht hat.

- Letztendlich können Einzelpersonen oft ohne Angst vor rechtlichen oder sogar Reputationsfolgen handeln. Sanktionen können eine Verhaltensänderung bewirken, aber ihr Erfolg ist wirklich durch die lokale politische Dynamik begrenzt – sagt Scaturro.

Nephew sagt, es sei manchmal einfach wichtig, „einige dieser Personen als korrupte Akteure zu kennzeichnen“. Er fügt hinzu, dass es in Albanien Fälle gab, in denen die Behörden Ermittlungen gegen sanktionierte Personen durchführten, und dies zeigt, dass eine US-Strafmaßnahme „möglicherweise keine großen finanziellen Auswirkungen auf einen schlechten Akteur hat, aber weitreichendere Auswirkungen auf ein bestimmtes Land und das Justizsystem haben kann“.

Die Gesprächspartner von Voice of America sind sich einig, dass US-Sanktionen wirksamer wären, wenn auch die Europäische Union Sanktionen verhängen würde, wo Beamte und Unternehmen Vermögenswerte und finanzielle Interessen haben, aber auch viel häufiger in europäische Länder reisen.

Bisher haben sich die EU-Mitglieder jedoch nicht auf Sanktionen für den Westbalkan geeinigt. Zum Beispiel sind Ungarn und sein Premierminister Viktor Orbán gegen Sanktionen gegen Dodik, obwohl das Europäische Parlament dies vorgeschlagen hat.