PRVI DIO Zašto OHR ne reaguje i ne stavlja van pravne snage izmjene i dopune Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima Rs?

Za NAP piše: Dr. sc. Amir Šelo, pravni ekspert

Uvod

Narodna skupština Rs na 12. posebnoj sjednici donijela je Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima, a isti je objavljen u "Službenom glasniku Rs" br. 81/25.

U obrazloženju se navodi da se predloženim zakonskim rješenjem uvodi mogućnost da Ministarstvo unutrašnjih poslova uspostavi pomoćni sastav policije i to u slučajevima kada je potrebno nadoknaditi veliki broj policijskih službenika za obavljanje određenih policijskih poslova. Propisuje se da će se izbor pripadnika pomoćnog sastava policije vršiti putem javnog konkursa, te da će se na pripadnike pomoćnog sastava u vrijeme njihovog angažovanja primjenjivati odredbe Zakona o policiji i unutrašnjim poslovima koje se odnose na prava i dužnosti policijskih službenika.

Pored navedenog, propisuje se da o angažovanju pomoćnog sastava policije odlučuje ministar na prijedlog direktora, kao i to da pripadnici pomoćnog sastava policije kada su angažovani primjenjuju policijska ovlaštenja, pod nadzorom policijskog službenika Ministarstva unutrašnjih poslova. Zakonom je dato ovlaštenje Vladi Republike srpske da podzakonskim aktom uredi prava i obaveze pripadnika pomoćnog sastava policije, način angažovanja, organizaciju i rad pomoćnog sastava, obuku, način držanja i nošenja oružja i pripadajuće opreme, kao i izgled, oblik i sadržaj službene legitimacije pripadnika pomoćnog sastava. Također, ovim zakonskim rješenjem propisuje se da Ministarstvo unutrašnjih poslova, radi realizacije poslova i zadataka, može upotrijebiti opremu za ometanje signala za komunikaciju i sisteme za prepoznavanje objekata, a s ciljem otklanjanja bezbjednosnih rizika.

Kao razlog donošenja Zakona navedena je potreba da se njim utvrde formalno-pravni uslovi za uspostavljanje pomoćnog sastava policije, radi podizanja bezbjednosti na viši nivo, posebno u periodima hitnih stanja izazvanih humanitarnim krizama. U prethodnom periodu svjedočilo se iznenadnim opasnostima po život, zdravlje i imovinu stanovništva izazvanih prirodnim ili ljudskim faktorima, odnosno elementarnim nepogodama u vidu velikih poplava, požara, klizišta i drugih nepredvidivih situacija koje su se dešavale širom Republike srpske, nekad u pojedinim dijelovima, nekada bi zahvatile veliki dio Republike srpske, ali i globalnih dešavanja poput epidemije izazvane virusom kovid-19, koja je zahvatila i cjelokupnu teritoriju Republike srpske i kao takva zahtijevala organizovani institucionalni odgovor.

Formiranjem pomoćnog sastava policije Ministarstvo bi moglo efikasnije odgovoriti na navedene izazove jer se kroz praksu pokazalo da aktivni broj policijskih službenika u vanrednim situacijama nije dovoljan i da određene okolnosti zahtijevaju angažovanje većeg broja policijskih službenika, odnosno lica koja su prošla određenu obuku i stekla adekvatna znanja, a sve s ciljem pružanja efikasnog odgovora u navedenim situacijama u kojima je često brza reakcija ključ uspjeha.

Osim vanrednih situacija izazvanih elementarnim nepogodama i krizama izazvanim epidemijama, već duži period suočavamo se i sa problemom priliva ilegalnih migranata, a koji, pored humanitarne krize, izaziva i krizu bezbjednosnog karaktera. Ministarstvo može doći u situaciju da iz redovnog sastava policije ne može izdvojiti na duži period dovoljan broj svojih pripadnika u te svrhe, odnosno za obavljanje zadataka sprječavanja i otklanjanja bezbjednosnih incidenata i očuvanja same bezbjednosti u vezi s migrantskom krizom koja je u kontinuitetu prisutna već nekoliko godina jer bi se na taj način mogla ugroziti unutrašnja bezbjednost u Republici srpskoj, a kako je navedeno u obrazloženju izmjene i dopune ovog Zakona.

Historijsko-pravni kontekst formiranja rezervnog sastava policije u Rs

Ministarstvo unutrašnjih poslova Srpske Republike Bosne i Hercegovine osnovano je Zakonom o ministarstvima, a Zakon o unutrašnjim poslovima od 28. februara 1992. ("Službeni glasnik srpskog naroda u Bosni i Hercegovini" broj 4/92, 23. mart 1992. godine, str. 74-88) je prvi propis Srpske Republike Bosne i Hercegovine kojim je bila ova oblast uređena. Zakonom je bio preciziran djelokrug rada, nadležnost organizacija, ovlaštenja i druga značajna pitanja koja se odnose na funkcionisanje i, u okviru zakona, izvršavanje svih poslova za koje je MUP bio nadležan. Obzirom na sam naziv, Zakon u članu 3 definiše prvo oblast unutrašnjih poslova, pod kojim se podrazumijevaju:
1) poslovi i zadaci javne bezbjednosti (koji se dalje u Zakonu preciziraju članom 15);
2) poslovi i zadaci nacionalne bezbjednosti (koji se dalje u Zakonu preciziraju članom 16); i
3) upravni poslovi, pod kojim se u Zakonu smatraju "poslovi i zadaci koji se odnose na: lične karte, lično ime, prijavljivanje prebivališta i boravišta građana, državljanstvo, matične knjige, održavanje javnih skupova, jedinstveni matični broj građana i drugi poslovi i zadaci određeni zakonom".

Navedene unutrašnje poslove, prema članu 5 Zakona, vrši MUP, koji se u opštem smislu mogu odrediti i kao djelokrug rada MUP-a. Sadržaj Zakona bio je podijeljen na osam glava/odjeljaka, a za ovu analizu posebno su značajne I, II, IV i VI glava Zakona, jer se u njima definiše materija koja se odnosi na organizaciju, djelokrug i nadležnost Službe javne bezbjednosti, odnosno policije.

Imajući u vidu da Zakon određuje da, pored MUP-a, u sjedištu postoje i dvije globalne organizacione cjeline - Služba javne bezbjednosti i Služba nacionalne bezbjednosti, i nadležnost MUP-a se precizira u odnosu na te cjeline. U tom smislu, nadležnost Službe javne bezbjednosti podrazumijeva da ona vrši upravne stručne i druge poslove i zadatke koji se odnose naročito na:
1) neposrednu zaštitu ustavnog uređenja od nasilnog ugrožavanja i promjena i ugrožavanja bezbjednosti zemlje;
2) zaštitu života i lične bezbjednosti građana;
3) sprječavanje i otkrivanje krivičnih djela;
4) pronalaženje i hvatanje počinilaca krivičnih djela;
5) održavanje javnog reda i mira;
6) obezbjeđenje određenih ličnosti i objekata;
7) kriminalističko-tehnička vještačenja;
8) bezbjednost saobraćaja na putevima i određene poslove i zadatke bezbjednosti u drugim oblastima saobraćaja;
9) kontrolu prelaženja državne granice;
10) boravak i kretanje stranaca;
11) putne isprave za prelazak državne granice;
12) nabavljanje, držanje i nošenje oružja i municije;
13) protivpožarnu zaštitu;
14) promet i uskladištenje opasnih materija; i
15) pružanje pomoći radi otklanjanja posljedica u slučaju opšte opasnosti prouzrokovane elementarnim nepogodama i epidemijama.

Zakonom je bilo predviđeno (član 16, stav 1.) da poslove i zadatke koji su prethodno navedeni vrše pripadnici milicije aktivnog sastava, po potrebi i pripadnici milicije rezervnog sastava. Odredbom ovog člana o poziciji i ulozi rezervnog sastava milicije jasno je definisana njegova uloga koja će biti rasvijetljena i u presudama Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju (ICTY). S obzirom na poslove MUP-a Rs i učešću u genocidu u Srebrenici i brojnim drugim ratnim zločinima tokom agresije na Bosnu i Hercegovinu, njegove nadležnosti "neposredne zaštite ustavnog uređenja od nasilnog ugrožavanja i promjena i ugrožavanje bezbjednosti zemlje (prva tačka nadležnosti MUP-a)" aktivno su praćene aktivnosti MUP-a na mobilizaciji rezervnog sastava i njegovoj ulozi u periodu 1992-1995. godine.

Što se tiče organizacije MUP-a Rs tokom 1990-ih, Zakonom su bili predviđeni sljedeći nivoi organizovanja:
1) Ministarstvo u sjedištu, funkcionalno nadležno za cijelu teritoriju;
2) centri službi bezbjednosti (CSB), po regionalnom principu; i
3) stanice javne bezbednosti (SJB), za područje opština.
U okviru SJB osnivaju se i djeluju stanice milicije (SM), kao i potreban broj stanica rezervne milicije (policije), a po potrebi i druge organizacione jedinice policije.

Zakon o unutrašnjim poslovima Republike srpske (prečišćeni tekst) od 25. marta 1994. godine, u Poglavlju IV "Nadležnost i organizacija Ministarstva" govori se o Ministarstvu u sjedištu, koje je na osnovu člana 27. zaduženo za vršenje sljedećih poslova i zadataka:
1) neposredno vrši poslove i zadatke državne bezbjednosti;
2) prati, usmjerava i usklađuje rad centara javne bezbjednosti i stanica javne bezbjednosti , naročito u poslovima i zadacima javne bezbjednosti, a u složenijim slučajevima po potrebi i neposredno preduzima mjere za sprječavanje i otkrivanje krivičnog djela i pronalaženje i hvatanje njihovih učinilaca, pruža stručnu pomoć centrima javne bezbjednosti i stanicama javne bezbjednosti i vrši nadzor nad njihovim radom;
3) neposredno učestvuje u vršenju poslova i zadataka zaštite života i lične sigurnosti građana, kao i zaštite objekata i drugih materijalnih dobara u slučaju opšte opasnosti ili kad je javni red i mir narušen u većem obimu;
4) vrši nadzor u pogledu izvršavanja unutrašnjih poslova koji su povjereni drugim organima, preduzećima i drugim pravnim licima;
5) priprema prijedlog organizacije i ukupnog broja rezervnog sastava policije u Republici i kriterije za njegovo popunjavanje;
6) vrši aktiviranje rezervnog sastava policije u vanrednim prilikama, na osnovu naređenja predsjednika Republike;
7) vrši nabavku oružja i odgovarajućih kompleta pribora za potrebe aktivnog i rezervnog sastava u okviru sredstava koja se obezbjeđuju u budžetu Republike za ove namjene;
8) utvrđuje programe stručnog osposobljavanja i usavršavanja aktivnog i rezervnog sastava policije i drugih ovlaštenih službenih lica i vrši provjeru njihove sposobnosti, stara se o njihovoj realizaciji i naređuje izvođenje odgovarajućih vježbi, sarađuje sa inostranim organima i međunarodnim organizacijama u oblasti unutrašnjih poslova, itd.

Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji MUP-a od 1. aprila 1994., u članu 57. je predviđao formiranje štaba: "U slučaju proglašenja ratnog stanja obrazuje se štab kojim rukovodi ministar. Štab iz prethodnog stava sačinjavaju ministar, zamjenik ministra, rukovodioci resora javne i državne bezbjednosti, komandant specijalne brigade policije, komanda brigade i komandant posebnih jedinica policije. Pod snagama policije iz stava 1. ovog člana smatraju se pripadnici specijalne brigade policije i pripadnici aktivnog i rezervnog sastava policije."

Zakon o vojsci Rs u uslovima neposredne ratne opasnosti ili ratnog stanja također jednim članom definisao je i obaveze MUP-a Rs u tim uslovima. Naime, u članu 12. ovog Zakona utvrđuje se pravo Ministarstva odbrane da raspoređuje vojne obaveznike iz rezervnog sastava u Vojsku, MUP, na radnu obavezu i u organe i jedinice civilne zaštite. Na osnovu ovog člana Zakona, popune jedinica MUP-a Rs u situacijama proglašenja neposredne ratne opasnosti ili ratnog stanja na dijelu ili cijeloj teritoriji Rs vršene su na osnovu naređenja Ministarstva odbrane i njegovih područnih organa. S tim u vezi, rezervni sastav policije MUP-a Republike srpske bio je dio oružane formacije koja je direktno učestvovala u počinjenju genocida i brojnih ratnih zločina u Bosni i Hercegovini.

Tako je struktura policije Rs uz neophodne transformacije postala ratna. Tada policija uz angažovanje rezervnog sastava policije i osnivanje novih jedinica (najčešće policijska odjeljenja u pojedinim mjestima i posebne policijske jedinice za izvršavanje posebnih bezbjednosnih zadataka) prerasta u ratne jedinice koje su direktno učestvovale u izvršenju genocida i drugih najtežih ratnih zločina.

Rezervni sastav MUP-a Rs je učestvovao u zločinima genocida i najtežih ratnih zločina tokom agresije na Republiku Bosnu i Hercegovinu. U predmetu br. IT-05-88/2-T od 12. decembra 2012. pred Pretresnim vijećem protiv Tolimira, u tački 218. se navodi da su "data uputstva za konkretna dejstva predviđena za razne angažovane jedinice". U dokumentu DP P01202, str. 3-5 izdaju se naređenja 1. bataljonu Zvorničke brigade, 2. bataljonu koji se trebao formirati od dijelova snaga Birčanske brigade i 2. romanijske brigade i sadejstvovati s jednom četom bataljona Skelani, zatim dijelu Bratunačke brigade, Rogatičkoj brigadi u sadejstvu s 1. bataljonom Bratunačke brigade, Milićkoj brigadi, kao i rezervnim snagama MUP-a jačine dvije do tri čete u sadejstvu s jednom četom iz sastava Vlaseničke brigade.¹

Kada se radi o vojnom aspektu presuda za genocid u Srebrenici, najviše je osuđenih iz Glavnog štaba VRs i Zvorničke brigade, a kada se radi o policijskim strukturama, najveći broj bivših pripadnika Drugog odreda Specijalne policije Šekovići i Centra za obuku "Jahorina" MUP-a Rs.

Sud Bosne i Hercegovine je 18. januara 2018. godine potvrdio optužnicu protiv Tomislava Kovača da je kao zapovjednik Štaba policijskih snaga MUP Rs i zamjenik ministra i ministar MUP Rs sa svim ovlastima ministra MUP-a, djelujući individualno i u dogovoru sa drugim sudionicima udruženog zločinačkog poduhvata, koji su imali namjeru i zajednički cilj da djelomično istrijebe skupinu bošnjačkog naroda enklave Srebrenica prisilnim premještanjem oko 40.000 žena, djece i staraca i pogubljenjima po kratkom postupku oko 8.000 muškaraca i mladića Bošnjaka, svjestan činjenice da se njegovo ponašanje i postupci odvijaju u okviru sveobuhvatnog ili sistemskog napada usmjerenog na prisilno preseljenje civilnog bošnjačkog stanovništva i masovne likvidacije muškaraca Bošnjaka, što će rezultirati djelomičnim uništenjem skupine bošnjačkog stanovništva zaštićene UN zone Srebrenica, poduzimao aktivnosti na planiranju, pripremi, podržavanju, pomaganju i izvršenju kaznenih djela pobliže opisanih u optužnici, čime je dao značajan doprinos ostvarivanju zajedničkog cilja.² Nažalost, Kovač nije dočekao suđenje, jer je pobjegao u Srbiju.

¹ Presuda Pretresnog vijeća u predmetu Tolimir dostupna je na linku: https://ucr.irmct.org/scasedocs/case/it-05-88%2f2#trialjudgement, pristupljeno: 25.09.2025.
² Saopštenje Suda BiH: https://sudbih.gov.ba/post/read/20729-potvrdjena-optuznica-u-predmetu-tomislav-kovac; pristupljeno: 12.10.2025.

(tekst se nastavlja)