Zašto su neophodne hitne izmjene zakona o poljoprivrednom zemljištu u FBiH

Za NAP piše: dr. sc. Amir Šelo, pravni ekspert

Građansko odjeljenje Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine 04.11.2024. godine donijelo je Pravno shvatanje da sticanje prava vlasništva dosjelošću ne predstavlja raspolaganje u smislu odredbi Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Federacije Bosne i Hercegovine ("Sl. novine FBiH", br. 20/05, 17/06, 62/06, 40/07, 70/07, 94/07 i 41/08). Ovo pravno shvatanje nije primjenjivo na državno šumsko zemljište i šume u državnom zemljištu, jer kantonalni i zakoni o šumama entiteta Rs propisuju da je zabranjeno sticanje vlasništva dosjelošću nad državnim šumama.

Ovakvo Pravno shvatanje Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine može dovesti do promjene titulara na poljoprivrednom zemljištu koje je državna imovina u Federaciji Bosne i Hercegovine, jer odredba o zabrani sticanja prava vlasništva dosjelošću ne postoji u Zakonu o poljoprivrednom zemljištu FBiH („Sl. novine FBiH“ br 52/09).

Vrhovni sud Federacije Bosne i Hercegovine je ovim pravnim shvatanjem dao autentično tumačenje Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Federacije Bosne i Hercegovine, iako je za tumačenje navedenog Zakona isključivo nadležan visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu kao donosilac Zakona. Također, pri donošenju ovog Pravnog shvatanja trebao se uzeti u obzir i član 2. stav (2) Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine, koji jasno propisuje da svaka odluka, akt, ugovor ili bilo koji drugi pravni instrument kojim se raspolaže imovinom iz člana 1. ovog Zakona (op.a. i poljoprivrednim zemljištem, za koje je Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdio da predstavlja državnu imovinu u svojoj odluci u predmetu br. U-8/19) suprotno odredbama ovog Zakona, ništav je.

Ovo Pravno shvatanje Vrhovnog suda je po mišljenju autora ovog teksta suprotno Odluci Ustavnog suda BiH u predmetu br. U-8/19 i dosadašnjem režimu državnog poljoprivrednog zemljišta.

Naime, u pogledu primjene instituta dosjelosti za sticanje prava vlasništva na stvarima u društvenom vlasništvu, Zakon o osnovnim vlasničkopravnim odnosima (ZOVO) bio je izričit: "Na stvarima u društvenom vlasništvu pravo vlasništva ne može se steći dosjelošću". Time je bilo, dakle, zakonom isključeno stjecanje prava vlasništva dosjelošću čak i na pokretnim stvarima u društvenom vlasništvu, u vremenu od 1. septembra 1980. do 8. oktobra 1991., kada je stavljena izvan snage odredba iz čl. 29. ZOVO-a.

Stjecanje prava vlasništva na poljoprivrednom zemljištu u društvenom vlasništvu dosjelošću bilo je isključeno, izričito, Zakonom o iskorištavanju poljoprivrednog zemljišta od 5. novembra 1959. Ali je zapreka za stjecanje prava na nekretnini u društvenom vlasništvu dosjelošću proizlazila iz načela uspostavljanja društvenog vlasništva, odnosno općenarodne imovine, i na osnovu Ustava Federativne Narodne Republike Jugoslavije od 31. januara 1946. i prisilnog prijenosa nekretnina iz privatnog vlasništva u općenarodnu imovinu/društveno vlasništvo.

Budući da nijedan zakon nije predviđao mogućnost stjecanja prava vlasništva dosjelošću na nekretninama u društvenom vlasništvu, a s obzirom na načelo neotuđivosti tih nekretnina (zemljište), odnosno stjecanja prava vlasništva na njima samo pod određenim zakonskim pretpostavkama - stjecanje prava vlasništva dosjelošću na nekretninama u društvenom vlasništvu, pa i na poljoprivrednom zemljištu, bilo je neizravno isključeno i prije stupanja na snagu Zakona o iskorištavanju poljoprivrednog zemljišta („Službeni list SFRJ“ br. 43/59). Po osnovu čl. 112. st. (1). navedenog Zakona u načelu se nije moglo dosjelošću steći pravo vlasništva na poljoprivrednom zemljištu u društvenom vlasništvu.

Po ovom pitanju postoji i relevantna sudska praksa Vrhovnog suda Jugoslavije: Rev 1935/64. od 30. oktobra 1964. ZSO IX-3, 249., kao i relevantna sudska praksa Vrhovnog suda Hrvatske: Gž-147/62., od 7. Juna 1962.; SVS Gž-57/57. od 18. decembra 1957., ZSO II-3, 626.; VSH Gzz-55/79. i Gž - 71/81.

U odluci Ustavnog suda Bosne i Hercegovine br. 8/19 od 06.02.2020. Ustavni sud je zaključio da je pravni režim poljoprivrednog zemljišta i u prethodnim pravnim sistemima Bosne i Hercegovine (SRBiH, RBiH) bio određen na sličan način, kao javno dobro o kojem odlučuje država. Tako je Ustav SRBiH u član 92. propisivao da dobra od općeg interesa u koja, pored ostalog, spadaju zemljište, šume, vode i druga prirodna bogatstva uživaju kao dobra od općeg interesa posebnu zaštitu i koriste se pod uvjetima i na način propisan zakonom.

Međutim, osim što je definirano kao javno dobro od općeg interesa, poljoprivredno zemljište također služi i kao sredstvo rada u poljoprivrednoj proizvodnji koja je od općeg značaja. U vezi s tim, Ustavni sud ističe da je u pravnom sistemu SRBiH poljoprivredno zemljište imalo status općenarodne imovine, odnosno kasnije društvenog vlasništva koje je u sebi sadržavalo prava upravljanja, korištenja i raspolaganja. Tako su Zakonom (SFRJ) o poljoprivrednom zemljišnom fondu općenarodne imovine i dodjeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama iz 1953. godine po prvi put pravom korištenja bila obuhvaćena sredstva za rad poput poljoprivrednog zemljišta. Imajući u vidu postojanje pravnog kontinuiteta države BiH prema članu I/1. Ustava BiH, Ustavni sud zapaža da iz navedenog proizlazi da je i u prethodnim pravnim sistemima (SRBiH) zemljište općenito, uključujući i poljoprivredno zemljište, predstavljalo javno, odnosno državno vlasništvo.

Promet državnim poljoprivrednim zemljištem može se obavljati samo sa svrhom obavljanja poljoprivredne djelatnosti, osim u slučajevima propisanim ovim Zakonom, kako propisuje čl. 99. Zakona o poljoprivrednom zemljištu Federacije BiH - Sl. novine FBiH (br 52/09), te je ovakav stav Vrhovnog suda Federacije Bosne i Hercegovine u kontradiktornosti i sa načelima Zakona o poljoprivrednom zemljištu Federacije Bosne i Hercegovine.

Obzirom da bi trebala postojati konzistentnost u pravnim režimima državnih šuma, državnog šumskog i državnog poljoprivrednog zemljišta, po mišljenju autora ovog teksta potrebno je inicirati izmjene i dopune federalnog i svih kantonalnih zakona o poljoprivrednom zemljištu, te propisati odredbe o zabrani sticanja vlasništva dosjelošću na državnom poljoprivrednom zemljištu u entitetu Federacija Bosne i Hercegovine.