Tromjesečna javna rasprava: Kako do efikasnog Zakona o šumama

Najvažniji regulatorni instrument šumarske politike i dokument kojim se uređuje održivo gazdovanje šumama je Zakon o šumama. Na nivou BiH sektor šumarstva nije zakonski uređen, ingerencije su prebačene na entitete. Zakon o šumama FBiH ("Službene novine FBiH", broj 20/02, 29/03 i 37/04) donesen 20. maja, 2002. godine važio je do 27. novembra, 2009. godine kada je proglašen neustavnim.

Presuda Ustavnog suda

Načelnik općine Konjic i Savez općina i gradova FBiH (SOG FBIH) tokom 2008. i 2009. godine obratili su Ustavnom sudu FBiH sa zahtjevom u kojem su naveli da pojedine odredbe Zakona o šumama FBiH krše prava lokalne samouprave. Glavna njihova zamjerka je bila ta što su u procesu donošenja spornog Zakona bile u potpunosti isključene iz istog. Nakon održane javne rasprave i razmatranja zahtjeva, Ustavni sud je donio presudu koja kaže da Zakon o šumama krši prava općina na lokalnu samoupravu. Sud je također dao mogućnost Parlamentu BiH da u roku od šest mjeseci usaglasi sporne članove sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o principima lokalne samouprave, što nije urađeno.

Presuda je utemeljena na sljedećim argumentima: 

- Osporeni Zakon sa trenutnim sadržajem može imati utjecaj na brojna pitanja koja su od značaja za jedinice lokalne samouprave (općine), 
- Nepoštivanje propisa Ustava FBiH (Poglavlje VII, član 3.) 
- Nepoštivanje odredbi Povelje u pogledu informisanja lokalnih vlasti (Član 4. stav 6.) 
- Nepoštivanje odredbi Zakona o lokalnoj samoupravi (prijenos nadležnosti jedinicama lokalne samouprave) (Član 58. stav 2.)

Period od 2009. do 2016.

U cilju privremenog uređenja oblasti šumarstva do donošenja novog zakona, Vlada FBiH je donijela Uredbu o šumama ("Službene novine FBiH", br. 83/09, 26/10 i 38/10) u novembru 2009. godine, koja je bila na snazi do kraja 2011. godine, otkada sektor šumarstva zakonski nije uređen. Period od 2009. do 2015. godine obilježilo je nekoliko prijedloga (prednacrta, nacrta) novog Zakona o šumama, koji nažalost nisu dobili potrebnu podršku iz raznoraznih razloga.

U januaru 2016. godine Federalno ministarstvo vodoprivrede, poljeprivrede i šumarstva (FMPVŠ) ponudilo je Prednacrt novog Zakona o šumama FBiH. Navedeni Prednacrt prerastao je u formu Nacrta i prihvaćen je od strane Zastupničkog doma Parlamenta FBiH (na sjednici održanoj 13. jula), te je ocijenjen kao dobra osnova za izradu Prijedloga zakona. Pet mjeseci kasnije, Dom naroda Parlamenta FBiH na sjednici održanoj 15.12. 2016. godine odobrio je većinom glasova Nacrt zakona o šumama FBiH i uputio ga u tromjesečnu javnu raspravu.

Zakon o šumama uz Zakon o borcima i Zakon o igrama na sreću bio je uzrok tromjesečnog zastoja rada Parlamenta FBiH. Donošenje novog Zakona o šumama prepoznato je kao jedan od prioriteta iz Akcionog plana FBiH za realizaciju Reformske agende, koja podrazumijeva niz reformi i donošenje seta zakona. U međuvremenu, većina kantona je donijela svoje propise za oblast šumarstva, kojima je FBiH u znatnoj mjeri razvlaštena po pitanju upravljanja i gospodarenja šumama.

Ko je glavni akter šumarske politike?

Analizirajući proces kreiranja novog Zakona o šumama i istraživajući ključne aktere tog procesa, uz konsultovanje relevantne literature da se zaključiti da su jedinice lokalne samouprave ključni akter šumarske politike. Djelujući pojedinačno ili preko SOG FBiH, one demonstriraju ozbiljnu političku moć i pozivajući se na prava zagarantovana Ustavom, zakonima i međunarodnim konvencijama, uspijevaju artikulisati svoje interese, odnosno uključiti svoje zahtjeve u odredbe nove šumarske legislative, pogotovo preko "svojih" zastupnika i predstavnika političkih partija. 

Analizom istupa SOG FBiH i predstavnika jedinica lokalne samouprave u javnosti, mogu se identifikovati sljedeća tri ključna stava: 

- Od nove šumarske legislative se očekuje da bude usklađena sa Poveljom i Zakonom o lokalnoj samoupravi. 
- Naknade koje se ostvaruju korištenjem šuma moraju biti puno veće za jedinice lokalne samuprave i moraju ostati tamo gdje su i ostvarene. 
- Vlasnik šuma ne može biti Federacija BiH, te bi novim Zakonom vlasništvo trebalo spustiti na općinski nivo tj. na jedinice lokalne samouprave.

Ideju "spuštanja" vlasništva nad šumama na općinski nivo neki političari vide kao korak ka stvaranju trećeg entiteta. U globalu posljedna dva stava su i zaista problematična iz razloga što šuma kao ekosistem ne poznaje granice općina, kantona, što se šumama mora integralno gazdovati. Finansijska sredstva koja se dobiju od šuma, po svim naučnim konsenzusima treba isključivo reinvestirati u šumu iz razloga što u BiH postoje velike površine nekvalitetnih šuma i goleti, koja hitno treba sanirati, zatim mnoga šumska područja nisu otvorena putevima, problem zastarjele mehanizacije i sl. 

Šta donosi Nacrt Zakona o šumama FBiH?

Ponuđeni Nacrt izazvao je burne reakcije, koje u značajnoj mjeri oslikavaju stavove pojedinih aktera šumarske politike u FBiH.

U obrazloženju koje je ponudio Predlagač (FMPVŠ), navodi da Nacrt Zakona poštuje zahtjeve lokalne samouprave, da su jasno precizirane obaveze ali i odgovornost i sankcije u oblasti gospodarenje šumama, te da nema preklapanja nadležnosti između kantona i Federacije BiH. U odnosu na Zakon iz 2002. godine, u kojem je bilo nepotpunih definicija šume i šumarskih pojmova, u novom su izvršene određene korekcije i dopune pojmova koji su usklađeni s međunarodno prihvaćenim definicijama, kao i specifičnostima šumskih ekosistema i iskustvima šumarske struke u BiH. Nacrtom Zakona ostavljena je mogućnost osnivanja više šumskoprivrednih društava na nivou kantona ukoliko se to pokaže opravdanim, a na osnovu stručnog elaborata kojeg može izrađivati naučno-istraživačka ustanova iz oblasti šumarstva (zakon iz 2002. godine je predviđao jedno ŠPP na nivou kantona). Ovim zakonom su predviđene daleko veće kazne za nepoštivanje odredbi kako za korisnike šuma tako i za sve one koji se ponašaju suprotno zakonu. Lokalnim zajednicama je omogućeno da učestvuju u donošenju planskih akata na osnovu kojih se gospodari u šumarstvu kao i da im se naknada za korištenje šuma plaća direktno na njihove račune a po izdatim fakturama. Uloga čuvanja šuma vraćena je ŠPP i predviđene su daleko veće kazne za nelegalno ponašanje.

SOGFBiH i predstavnici općina u svom priopćenju su istakli da ponuđeni Nacrt ne može biti osnova na izradu Prijedloga Zakona. Također navode da Nacrt nije ispoštovao Presudu Ustavnog suda (male naknade za korištenje šuma, isključene iz upravljanja šumama). Predsjednik Grupacije šumarstva i drvne industrije Privredne komore FBiH, među generalnim primjedbama, navodi da FBiH nema osnov da se ovim zakonom proglasi vlasnikom šuma i šumskog zemljišta i izvrši upis vlasništva u Zemljišne knjige. Smatra i da pojedina rješenja iz ponuđenog teksta zahtjevaju značajne institucionalne, pravne, ekonomske i organizacijske promjene, odnosno da su ista prekomplikovana i neprovodiva u praksi. Po njegovom mišljenju, ponuđena rješenja stavljaju ŠPP u nepovoljan finansijski položaj. Predsjednik Skupštine Udruženja inženjera i tehničara šumarstva Federacije BiH također je iznio niz zamjerki, navodeći da se: "šuma ne posmatra kao resurs sa stanovišta održivog gospodarenja šumama, nego kao plijen". Nacrt je postavio zaista ozbiljna ograničenja za osiguranje održivog gospodarenja šumskim resursima, dajući jedinicama lokalne samouprave potpunu autonomiju po pitanju korištenja ovih sredstava. Član 73. dozvoljava jedinicama lokalne samouprave da: "dobijena sredstva po osnovu naknade za korištenje države šume koriste u skladu sa svojim potrebama." Iz prethodnog proizilazi upitnost obnavljanja šuma, odnosno osiguravanja proste i proširene biološke reprodukcije. Predstavnici poslodavaca su takođe imali primjedbe i to na nove namete, upozoravajući da bi to moglo dovesti do problema isplate plata radnicima (vidi Prilog 1. Član 70. Naknade za općekorisne funkcije šuma).

Očigledno je da svi akteri šumarske politike u FBIH imaju određene primjedbe na ponuđeni tekst Nacrta Zakona o šumama FBiH, što samo po sebi podrazumijeva nastavak procesa usklađivanja različitih stavova po naprijed navedenim spornim pitanjima. Ukoliko se želi postići konsenzus u vezi ključnih pitanja koja se odnose na vlasništvo, upravljanje, gospodarenje i distribuciju koristi od šume, potrebno je saslušati sve aktere, osigurati punu transparentnost procesa i po mogućnosti postići najviši stepen usaglašenosti svih zainteresiranih strana.

Imajući u vidu funkcije šuma i činjenicu da šume i šumska zemljišta u Federaciji BiH čine skoro 60 % ukupne površine, održivo upravljanje i gospodarenje šumama i šumskim zemljištem predstavlja nesumnjiv vitalni državni interes. Osnovni cilj novog Zakona bi trebao biti očuvanje šuma i šumskog zemljišta, te jačanje ekološke, ekonomske i socijalne funkcije šuma kao jednog od najvrijednijih obnovljivih prirodnih resursa BiH.  

Autor: Muamer Čehić, magistar šumarstva