Reformen ohne Staat: Wie die Reformagenda zur Täuschung wird

Für NAP schreibt: Prof. Dr. Hazim Bašić

Vor Bosnien und Herzegowina steht heute die Herausforderung der Umsetzung eines Dokuments, das als Beweis für Ernsthaftigkeit, Verantwortung und europäische Reife angeboten wird. Das Dokument war der Öffentlichkeit, ja sogar den meisten Politikern auf staatlicher Ebene, nicht zugänglich, bis die Europäische Kommission es genehmigte.

Die im Ministerrat angenommene und von Brüssel gesegnete Reformagenda wird als Fahrplan zu einem modernen, funktionalen und wettbewerbsfähigen Staat präsentiert. Was beim Einblick in dieses umfangreiche Dokument von über 200 Seiten erkennbar wird, lässt nicht darauf schließen, dass die festgelegten Ziele erreicht werden. Tatsächlich deutet die Essenz des Dokuments darauf hin, dass Reformen so konzipiert sind, dass sie ohne die Stärkung des Staates, der sie tragen sollte, umgesetzt werden. Dies deutet darauf hin, dass das Dokument nicht mit dem Ziel der tatsächlichen Anpassung des Staates an die europäischen Integrationen verfasst wurde, sondern zur Beibehaltung des Status quo und zur Abhebung der versprochenen Finanzmittel aus dem Wachstumsplan.

Der Staat als Vermittler, nicht als Träger des Wandels

In der Reformagenda erscheint Bosnien und Herzegowina nicht als politische Gemeinschaft mit klarer Reformautorität, sondern als Verwaltungsdienst, ein Kanal, durch den europäische Anforderungen, Mittel und Fristen an die unteren Regierungsebenen weitergeleitet werden. Staatliche Institutionen werden nicht gestärkt, um verbindliche Standards zu setzen oder die Nichtumsetzung von Reformen zu sanktionieren. Ihre Rolle beschränkt sich auf Koordination, Berichterstattung und „Abstimmung“, Begriffe, die in der bosnischen Praxis längst zu Synonymen für die Vermeidung von Verantwortung geworden sind.

Ein solcher Ansatz produziert keinen funktionalen Staat, sondern einen Staat ohne politisches Gewicht, in dem jede Regierungsebene autonom genug ist, um zu blockieren, und keine stark genug ist, um die meisten der vorgesehenen Reformen umzusetzen.

Die Reformagenda akzeptiert die bestehende verfassungsrechtliche und politische Fragmentierung nicht als Problem, das überwunden werden muss, sondern als unantastbaren Rahmen, innerhalb dessen die Reformen „an die Realität angepasst“ werden. Und eine Realität, die sich nicht ändert, wird zum Schicksal. Wenn Reformprozesse auf diese Weise gestaltet werden, ist das Ergebnis ein Dokument, das nichts Wesentliches ändern kann.

In diesem Sinne institutionalisiert die Agenda tatsächlich politische Verantwortungslosigkeit. Die Entitäten und Kantone bleiben die Hauptakteure, während der Staat ohne Steuerungsinstrumente bleibt. Die Reformen werden dadurch nicht entpolitisiert, sondern in der Praxis selektiv, partiell und interessengeleitet umgesetzt.

Politisch-rechtliche Konstellation: Warum die Umsetzung stocken wird

Die größte Schwäche der Reformagenda liegt in ihrer Annahme, dass tiefgreifende Strukturreformen in einem politischen Modell umgesetzt werden können, das systematisch darauf ausgelegt ist, sie zu verhindern. Bosnien und Herzegowina ist heute ein Staat ständiger Blockaden, ethnischer Vetos und institutioneller Lähmung. Im Kontext der europäischen Integration erfordert jede ernsthafte Reform entweder einen organisierten und starken Staat oder einen radikalen politischen Konsens bezüglich des europäischen Weges. Die Agenda bietet keines von beiden.

Es gibt keine Zwangsmittel, keine klare Entscheidungsfindungshierarchie und schon gar keine politischen Konsequenzen für die fast sicheren Behinderungen. Das bedeutet, dass der Reformprozess vom guten Willen der Akteure abhängt, die bisher von einem schlechten System gelebt haben. Zu erwarten, dass sie freiwillig Macht zugunsten eines funktionalen Staates aufgeben, ist kein Optimismus, sondern politische Naivität.

Europäischer Pragmatismus und heimischer Preis

Die Europäische Kommission hat dieses Dokument angenommen, weil sie einen funktionalen Rahmen für die Umsetzung des Wachstumsprogramms für den Westbalkan benötigt. In diesem Sinne ist die Agenda administrativ zufriedenstellend. Aber der Preis dieses Pragmatismus wird durch die Fortsetzung einer Politik gezahlt, bei der Stabilität über Demokratie und Steuerbarkeit über bürgerliche Gleichheit gestellt wird.

Besonders besorgniserregend ist die Tatsache, dass die Reformagenda fast vollständig von der Frage der politischen Gleichheit der Bürger und der Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte abkoppelt. Damit wird die klare Botschaft gesendet, dass der europäische Weg auch ohne die Lösung des grundlegenden demokratischen Defizits möglich ist. Auf diese Weise wird der Staat weiter delegitimiert.

Die Reformagenda ist reich an technischen Maßnahmen, Indikatoren und Fristen, vermeidet aber fast vollständig das, was die Essenz von Reformen ist – die Umverteilung politischer und institutioneller Macht. Rechtsstaatlichkeit wird auf effizientere Verfahren reduziert, der Kampf gegen Korruption auf bessere Koordination und Wirtschaftsreformen auf fiskalische Disziplin. Aber ohne politische Verantwortung bleibt all dies eine Simulation. Ein Staat, der kein Gesetz umsetzen, die Nichteinhaltung von Entscheidungen sanktionieren oder gleiche Rechte für Bürger gewährleisten kann, kann auch keine Reformagenda umsetzen.

Entweder ein Staat oder ein weiteres Dokument

Die Reformagenda wird in den kommenden Monaten mit Statistiken, Berichten und erfüllten „Meilensteinen“ verteidigt werden. Aber die eigentliche Frage ist nicht, wie viele Punkte formal realisiert wurden, sondern ob Bosnien und Herzegowina danach institutionell stärker oder schwächer ist. Wenn der Staat schwach, fragmentiert und politisch bedeutungslos bleibt, wird auch diese Agenda wie viele andere zuvor enden, als Dokument guter Absichten und schlechter Ergebnisse.

Es ist endlich an der Zeit festzustellen, dass es keine europäischen Reformen ohne einen europäischen Staat gibt, ohne zuvor erfolgte Verfassungsänderungen. Und ein europäischer Staat entsteht nicht aus Kompromissen mit Dysfunktionalität, sondern aus der politischen Entscheidung, diese zu überwinden. Alles andere ist nur eine weitere ausgeklügelte Version der Selbsttäuschung.