Wie die Staatsgewalt blockiert werden kann: Auch zwei Mitglieder des Präsidiums von Bosnien und Herzegowina können den Völkerhaus auflösen

Für NAP schreibt: Dr. sc. Amir Šelo, Rechtsexperte

Eine moderne Demokratie ist ein gesellschaftlicher Wert, der rechtlichen Schutz verdient und fordert. Der Schutz eines demokratischen und verfassungsmäßigen Staates ergibt sich aus dem Schutz, der seinen Bürgern gewährt wird, da der Einzelne seine Grundrechte nur innerhalb eines richtig funktionierenden verfassungsrechtlichen und politischen Rahmens wahren und verwirklichen kann.

Es besteht kein Zweifel daran, dass es im Interesse der Gesellschaft liegt, den verfassungsmäßigen demokratischen Staat zu schützen. Ein solcher rechtlicher Schutz ist besonders wichtig in Staaten mit einer komplexen Verfassungsordnung (Föderationen, Regionalstaaten und andere Formen komplexer Staaten). Neben dem strafrechtlichen Schutz gegen Delikte, die die Souveränität eines solchen Staates beeinträchtigen, ist auch ein entsprechender verfassungsrechtlicher Schutz erforderlich, um die Überordnung der bundesstaatlichen/föderalen Verfassungsordnung zu erreichen, auf deren Grundlage ein solcher Staat geregelt ist.

Aktivitäten, die die organisatorische und funktionale Struktur eines demokratischen Staates schädigen oder gefährden, mit dem Ziel, ihn oder seine Institutionen zu zerstören, sind sehr gefährlich. Solche Aktivitäten können staatliche Institutionen daran hindern, ihre verfassungsmäßigen Pflichten zu erfüllen. Ein angemessener Schutz der Verfassungsordnung erfordert ein Verbot von Handlungen, einschließlich Versuchen und Vorbereitungen für solche Handlungen, sowie entsprechende strafrechtliche Sanktionen.

Straftaten gegen die Verfassungsordnung schaden der Substanz, Struktur und Funktionsweise des Staates. Der rechtliche Schutz (verfassungsrechtlich und strafrechtlich) hat in diesem Sinne einen doppelten Zweck: den Schutz der Existenz des Regierungssystems selbst, d. h. die Verhinderung von Handlungen von Subjekten, die versuchen, die Verfassungsordnung auf undemokratische Weise zu stürzen, und den Schutz der staatlichen Institutionen, damit diese ihre Funktionen ordnungsgemäß erfüllen können.

Die Fragen des Verhältnisses zwischen der Suprematie der Bundesverfassung und den subnationalen Verwaltungseinheiten können nicht durch strafrechtliche Normen beantwortet werden, sondern ausschließlich durch verfassungsgerichtliche Organe, die auf der Grundlage der Verfassung eingerichtet wurden und deren Zuständigkeiten durch die Verfassungen komplexer Staaten bestimmt werden. Hier zeigt sich deutlich die Bedeutung des Verfassungsrechts als Hauptzweig des innerstaatlichen öffentlichen Rechts.

Eines der Grundmerkmale eines modernen Staates ist die Souveränität. Souveränität wird heute als Merkmal der Staatsgewalt verstanden, wonach in jedem Staat die höchste, unteilbare und absolute Gewalt besteht und bestehen muss, die keiner Kontrolle unterliegt. Bei der Zerlegung des Souveränitätsbegriffs kann man von äußerer und innerer Souveränität des Staates sprechen. Äußere Souveränität ist ein Merkmal des Völkerrechts, wonach es die höchste Gewalt über Personen und Sachen in einem bestimmten Gebiet hat, unabhängig von anderer Gewalt ist, selbstständig über seine innere Ordnung und seine Beziehungen zu anderen internationalen Subjekten entscheidet.

Im Völkerrecht erscheint sie auch als Recht eines souveränen Staates über seine natürlichen Ressourcen, das Recht, sich nicht der Gerichtsbarkeit eines anderen Staates zu unterwerfen, die rechtliche Gleichheit der Staaten, die Pflicht, sich nicht in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates einzumischen, das Verbot der Androhung oder Anwendung von Gewalt entgegen der politischen Unabhängigkeit und territorialen Integrität eines anderen Staates. Dies kann mit Artikel 1 der Konvention über die Rechte und Pflichten der Staaten von Montevideo 1933 in Verbindung gebracht werden. Artikel 1 dieser Konvention besagt, dass ein Staat als Subjekt des Völkerrechts folgende Qualifikationen haben muss: ständige Bevölkerung; definiertes Territorium; Regierung und die Fähigkeit, Beziehungen zu anderen Staaten aufzunehmen.

Innere Souveränität ist ein Attribut, das der Staat in Bezug auf die Gesellschaft hat, die der Gewalt dieser Gesellschaft unterworfen ist. In diesem Sinne beruht die Souveränität auf der höchsten Gewalt über die Zivilgesellschaft und hat ihren rechtlichen (de iure) und ihren tatsächlichen Aspekt (de facto). Der rechtliche Teil der Souveränität liegt in der Person, dem Gremium oder der Behörde, deren Entscheidungen rechtlich nicht angefochten werden können. Der tatsächliche Teil der Souveränität liegt in der Person, dem Gremium oder der Behörde, die die im Namen der Regierung ausgeübten und durchgesetzten Befugnisse tatsächlich kontrolliert. Im Vereinigten Königreich liegt der rechtliche Aspekt der Souveränität bei der Institution „Monarch in Parliament“, während die Exekutiventscheidungen vom Kabinett getroffen werden, das den politischen Prozess kontrolliert. Daher muss zwischen der Souveränität des Staates (Souveränität als Merkmal des Staates) und der Souveränität im Staat (Frage des Souveränitätsträgers) unterschieden werden.

Neuere Verfassungen haben begonnen, den Bürger wieder als Träger der Souveränität zu definieren. So legt z. B. Art. 2 und 3 der Verfassung Nordmazedoniens fest: „Die Souveränität der Republik Mazedonien ist unteilbar, unveräußerlich und unverzichtbar. Die Souveränität in der Republik Mazedonien geht von den Bürgern aus und gehört den Bürgern. Die Bürger der Republik Mazedonien üben ihre Macht durch demokratisch gewählte Vertreter, durch Referendum und durch andere Formen direkter Meinungsäußerung aus.“

Merkmale der Staatsgewalt

Aus der Sicht heutiger Staaten gibt es drei wesentliche Merkmale der Staatsgewalt: Unabhängigkeit, Kontinuität und Unteilbarkeit. Die Unabhängigkeit der Staatsgewalt bedeutet, dass die Staatsgewalt keiner anderen Gewalt untergeordnet ist, dass es innerhalb des Staatsgebiets keine höhere Gewalt als die Staatsgewalt gibt. Die Staatsgewalt impliziert die Möglichkeit und die Macht, den Rahmen ihrer Zuständigkeiten festzulegen (der Staat hat die Zuständigkeit, die Zuständigkeiten festzulegen) und alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um diese Zuständigkeiten zu verwirklichen.

Die Kontinuität der Staatsgewalt bedeutet, dass diese Gewalt dauerhaft ist, auch wenn ihre Träger wechseln. Die Unteilbarkeit der Staatsgewalt ist ein Attribut, das bedeutet, dass diese Gewalt eine ist, auch wenn sie organisatorisch und funktional von mehreren Organen ausgeübt wird. Alle diese Organe dienen der Verwirklichung einer Gewalt – der Staatsgewalt, von der ihnen Zuständigkeiten zugewiesen wurden. Die genannten Attribute der Staatsgewalt sind im Wesentlichen die innere Erscheinungsform der Souveränität des Staates.

So legt beispielsweise die Verfassung der Republik Kroatien in Art. 2 fest, dass die Souveränität der Republik Kroatien unveräußerlich, unteilbar und unverzichtbar ist. Die Souveränität der Republik Kroatien erstreckt sich über ihr Festland, Flüsse, Seen, Kanäle, Binnengewässer, Hoheitsgewässer und den Luftraum über diesen Gebieten. In der Präambel der Verfassung von Bosnien und Herzegowina, die normativen Charakter hat, heißt es: „…entschlossen zur Souveränität, territorialen Integrität und politischen Unabhängigkeit Bosnien und Herzegowinas…“ Aus dem Vorstehenden lässt sich schließen, dass sowohl ein Einheitsstaat wie Kroatien als auch Bosnien und Herzegowina als komplexer Staat die Frage der Souveränität als Attribut des Staates betrachten. Die Souveränität in komplexen Staaten gehört der Zentralgewalt. So gehört in einer Föderation als Form eines komplexen Staates die Souveränität meist der Föderation aus folgenden Gründen:

• Suprematie der Bundesverfassung über die Verfassungen der subnationalen Entitäten/Föderationseinheiten (z. B. Artikel 6 Abs. 2 der US-Verfassung sieht die Suprematie des Bundesgesetzes über die Verfassungen und Gesetze der Einzelstaaten vor und verpflichtet die Justiz, dem Bundesrecht Vorrang einzuräumen);

• Bedingungen, die die Bundesverfassung den subnationalen Entitäten auferlegt;

• Vorrang der Bundesverfassung vor den Verfassungen der Föderationseinheiten;

• Zuständigkeit der Föderation für die Verfassungsrevision;

• Gewaltenteilung zwischen Bundesstaat und Föderationseinheiten in der Bundesverfassung (z. B. im Gegensatz zu den meisten Föderationen zählt Artikel 92 des kanadischen Verfassungsgesetzes von 1967 16 Bereiche auf, die in die Zuständigkeit der Provinzen fallen, während die übrigen Zuständigkeiten der Bundesebene zugewiesen sind);

• verfassungsrechtliche Garantien für die Achtung des Zuständigkeitsbereichs durch die Bundesorgane;

• Möglichkeit, dass Bundesorgane Zwangsmaßnahmen ergreifen, um Verpflichtungen zu garantieren;

• Bundesinterventionen zur Garantie im Falle einer Gefahr für die Ordnungen der Föderationseinheiten sowie für die allgemeine Ordnung (z. B. US-Verfassung Artikel I Abschnitt 8 und Artikel 4 Abschnitt 4);

• Bundesgerichte überwachen die Einhaltung der Zuständigkeitsbereiche, legen die Verfassung aus und schützen die föderale Souveränität und Ordnung (US-Verfassung Artikel I Abschnitt 8; Kanadisches Verfassungsgesetz Artikel 101).

Strafrechtlicher Schutz des Verfassungssystems des Staates

Der strafrechtliche Schutz des Staates und seiner Institutionen hat seit jeher einen wichtigen Platz in der Strafgesetzgebung jedes Landes eingenommen. Bis Mitte des 19. Jahrhunderts und in den Rechtssystemen des 20. Jahrhunderts wurden Angriffe auf den Staat und seine Institutionen als die schwersten und moralisch am stärksten verurteilten Delikte angesehen. Seit seiner Entstehung und in fast allen Phasen seiner Entwicklung hat der Staat versucht, die etablierte gesellschaftliche Ordnung, das bestehende Regierungssystem und seine Träger durch scharfe Repression vor allen Angriffen zu schützen, die ihn gefährden könnten. Daher könnte man sagen, dass Delikte dieser Art existieren, seit es Regierung, Staat und den Kampf um die Macht gibt.

Im angelsächsischen Recht (Kanada und Vereinigte Staaten) sind dies Taten gegen die öffentliche Ordnung. Im Rechtssystem der Vereinigten Staaten sind einige dieser Taten in der Verfassung selbst vorgesehen und können daher auch als Verfassungsdelikte bezeichnet werden. Im europäischen kontinentalen Recht sind dies Taten gegen die Verfassungsordnung und die territoriale Integrität des Staates (Spanien, Bosnien und Herzegowina). Als herausragendes Beispiel für einen komplexen Staat, in dem die Strafgesetzgebung mehrere Formen von Taten gegen die Verfassung und die staatlichen Institutionen vorsieht, gilt Spanien.

Das spanische Strafgesetzbuch (Ley Orgánica 10/1995 vom 23. November, „BOE“ Nr. 281 vom 24.11.1995) befasst sich in Kapitel XXI mit „Straftaten gegen die Verfassung“. Artikel 472 sieht Rebellion vor. Die Verurteilung wegen des Verbrechens der Rebellion wird denjenigen auferlegt, die gewaltsam und öffentlich handeln, um:

• die Verfassung ganz oder teilweise aufzuheben, auszusetzen oder zu ergänzen;

• den König oder die Königin, den Regenten oder die Mitglieder der Regentschaft ganz oder teilweise von ihren Vorrechten und Befugnissen zu entfernen oder sie zu zwingen, eine Handlung gegen ihren Willen auszuführen;

• die freie Abhaltung von Wahlen für öffentliche Ämter zu verhindern;

• das Parlament oder jede gesetzgebende Versammlung einer autonomen Gemeinschaft aufzulösen, um sie an der Zusammenkunft, Beratung oder Beschlussfassung zu hindern, sie zur Annahme einer Resolution zu zwingen oder ihnen eine ihrer Befugnisse oder Zuständigkeiten zu entziehen;

• die Unabhängigkeit eines Teils des nationalen Territoriums zu erklären;

• die Regierung der Nation oder den Verwaltungsrat einer autonomen Gemeinschaft durch eine andere zu ersetzen, sich selbst oder die Befugnisse der Regierung oder des Verwaltungsrats einer autonomen Gemeinschaft oder eines ihrer Mitglieder anzueignen oder deren freie Ausübung zu verhindern oder einzuschränken oder einen von ihnen zu Handlungen gegen seinen Willen zu zwingen;

• bewaffnete Streitkräfte vom Gehorsam gegenüber der Regierung abzubringen.

Gemäß diesem Artikel hat der Generalstaatsanwalt von Spanien Anklage gegen den Anführer der separatistischen Bewegung für Katalonien, Carles Puigdemont, erhoben.

Kapitel III des Kapitels XXI des Strafgesetzbuches sieht Straftaten gegen die staatlichen Institutionen und die Gewaltenteilung vor. Hierbei handelt es sich um rechtswidrige Handlungen, die die Ausübung der Befugnisse der Krone und der gesetzgebenden Körperschaften verhindern, sowie um schwere Verleumdungen gegen die höchsten Amtsträger.

Blockade des Völkerhauses der Parlamentarischen Versammlung von Bosnien und Herzegowina – gute Praktiken aus Spanien

Wenn man die derzeitige Verfassungsordnung von Bosnien und Herzegowina betrachtet, besteht kein Zweifel daran, dass sie mit zahlreichen Mechanismen gefüllt ist, die Elemente der Blockade für das Funktionieren der Institutionen von Bosnien und Herzegowina enthalten. Einer dieser Mechanismen ist in Artikel IV/1.b) der Verfassung von Bosnien und Herzegowina vorgesehen, der besagt, dass neun Mitglieder des Völkerhauses ein Quorum bilden, vorausgesetzt, dass mindestens drei bosniakische, drei kroatische und drei serbische Delegierte anwesend sind. Die Verfassung von Bosnien und Herzegowina sieht auch die Möglichkeit der Auflösung des Völkerhauses in Artikel IV/3g) vor, der besagt, dass das Völkerhaus durch Beschluss des Präsidiums oder des Völkerhauses selbst aufgelöst werden kann, vorausgesetzt, dass der Beschluss des Völkerhauses zur Auflösung mit einer Mehrheit angenommen wird, die die Mehrheit der Delegierten aus mindestens zwei Völkern, bosniakisch, kroatisch oder serbisch, einschließt. Daher war der wahre Wille des Verfassungsgebers nicht, dass der Mechanismus der Abwesenheit von drei Delegierten aus einem Club als Mechanismus zur Blockade der Verabschiedung von Gesetzen und anderen Vorschriften genutzt wird, da der Verfassungsgeber auch die Möglichkeit der Auflösung des Völkerhauses vorsah.

Die Geschäftsordnung des Präsidiums von Bosnien und Herzegowina („Amtsblatt von BIH“ Nr. 10/213, 32/13, 22/14 und 54/24) sieht vor, dass der Beschluss zur Auflösung des Völkerhauses auch von zwei Mitgliedern des Präsidiums gefasst werden kann. In Artikel 39 der Geschäftsordnung des Präsidiums von Bosnien und Herzegowina ist nämlich geregelt, dass das Präsidium das Völkerhaus der Parlamentarischen Versammlung von Bosnien und Herzegowina auflösen kann, einschließlich Fällen der Änderung der parlamentarischen Mehrheit.

Vor der Auflösung des Völkerhauses der Parlamentarischen Versammlung von Bosnien und Herzegowina können die drei Mitglieder des Präsidiums gemeinsam siebentägige Konsultationen einleiten mit:

a) dem Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden des Völkerhauses der Parlamentarischen Versammlung von Bosnien und Herzegowina gemeinsam;

b) dem Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden der Nationalversammlung der Republika Srpska;

c) den Vorsitzenden der Fraktionen in der Nationalversammlung der Republika Srpska, beginnend mit dem Ältesten;

d) dem Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden des Völkerhauses des Parlaments der Föderation Bosnien und Herzegowina gemeinsam;

e) Vertretern der bosniakischen und kroatischen Fraktion des Völkerhauses des Parlaments der Föderation Bosnien und Herzegowina, beginnend mit dem Ältesten.

Nach den Konsultationen und in jedem Fall nicht später als 7 Tage nach Beginn ruft der Vorsitzende eine außerordentliche Sitzung ein. Die Tagesordnung der außerordentlichen Sitzung enthält nur einen Tagesordnungspunkt – den Beschluss zur Auflösung des Völkerhauses der Parlamentarischen Versammlung von Bosnien und Herzegowina. Das Präsidium bemüht sich, den Beschluss zur Auflösung des Völkerhauses der Parlamentarischen Versammlung von Bosnien und Herzegowina im Konsens zu fassen. Wenn kein Konsens erzielt wird, können zwei Mitglieder des Präsidiums das Völkerhaus dennoch auflösen.

Darüber hinaus kann Spanien als Beispiel für Bosnien und Herzegowina dienen, das in seinem Strafgesetzbuch in Kapitel XVI Straftaten gegen die Verfassung vorsieht, darunter alle rechtswidrigen Versuche, die Ausübung der verfassungsmäßigen Befugnisse der spanischen Institutionen zu verhindern, detailliert unter Strafe stellt.

In diesem Sinne ist neben den bestehenden Straftaten aus dem Strafgesetzbuch von Bosnien und Herzegowina, Artikel 220 (Amtsmissbrauch) und Artikel 224 (Fahrlässige Dienstpflichtverletzung), eine mögliche Lösung die Einführung neuer Formen von Straftaten, deren Merkmale in den rechtswidrigen Formen der Blockade der Arbeit der Institutionen von Bosnien und Herzegowina liegen.