Svi međunarodni ugovori BiH – energetsko (ne)učinkoviti

Piše : Doc. dr. Enis OMEROVIĆ

Slijedom vijesti da je bosanskohercegovački entitet Republika Srpska sklopio dvostrani međunarodni sporazum s Republikom Hrvatskom nazvan Protokol o suradnji na realizaciji projekta "Snadbijevanje prirodnim gasom krajnjega kupca - Rafinerije nafte [Bosanski] Brod” osjetih potrebu napisati nekoliko redaka što se to doista zbilo, s kakvim pravnim učincima i posljedicama, te može li taj međunarodni sporazum uopće dosegnuti pravnu snagu. S ovim u vezi bi valjalo cijeniti norme općega međunarodnoga prava ugovora, koje se u ovome dijelu nalaze u Bečkoj konvenciji o pravu ugovora iz 1969, ali i posegnuti za Zakonom o postupku zaključivanja i izvršavanja međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine iz 2000.

U međunarodnome se pravu uvijek polazi od presumpcije da su subjekti međunarodnoga prava zapravo države i da samo one, u odnosu na svoje federalne jedinice, imaju sposobnost međunarodnoga ugovaranja. Uzima se da federalne jedinice, kao takve, nisu neovisne i suverene i da, shodno tome, nisu ovlaštene izlaziti „prema vani“ tj. izvan državne granice. Međutim, ukoliko ustavna i zakonska rješenja neke složene države, kakva je Bosna i Hercegovina, odnosno ukoliko međunarodnougovorna sposobnost proizilazi iz ustavne prakse federacije potvrđene kao pravo, otuda i federalna jedinica ima, istina u većini slučajeva iznimno ograničenu, ugovornu sposobnost s trećim suverenim državama, koja se ima shvatiti kao preuzimanje međunarodnih ugovornih obaveza u svoje ime i za svoje područje u jednoj saveznoj državi. Ovakva rješenja su nastala slijedom činjenice da međunarodno pravo ne sadrži normu koja bi zabranila članici federacije da bude opskrbljena ovlaštenjem sklapanja međunarodnoga ugovora. Primjeri su kantoni Švicarske Konfederacije te njemačke savezne države. S druge strane, postoje ustavi saveznih država koji ne dopuštaju federalnim jedinicama međunarodni ugovorni kapacitet, poput Sjedinjenih Američkih Država, Kanade, Australije.

U državama koje dozvoljavaju da i njezine niže razine vlasti sklapaju međunarodne ugovore, predviđeni su uglavnom određeni uvjeti koji se moraju ispuniti da bi se neki međunarodni ugovor doista mogao tako i nazivati i da bi se na njega mogla primijeniti pravila, već pomenute, Bečke konvencije o pravu ugovora, a koja su danas postala izrazom općega običajnoga prava. Potonje praktički znači da ovaj međunarodnopravni dokument obavezuje i one države koje nisu njegove ugovorne stranke, ali po običajnoj osnovi.

Da bi neka federalna jedinica mogla sklopiti punovažan međunarodni ugovor, traži se da njezin ustav ne smije biti protivan saveznome ustavu, u smislu poštivanja nadležnosti. Ovo znači da federalna jedinica ne može sklapati dvostrani pravni posao s trećom državom iz isključive nadležnosti države. Prema članu III(2)(d) Ustava Bosne i Hercegovine pristaje se na ovakvo rješenje s traženjem da entiteti moraju pribaviti suglasnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine: „Svaki entitet može također sklapati sporazume s državama i međunarodnim organizacijama uz suglasnost Parlamentarne skupštine.“ Pravni pisci smatraju da nema nikakve sumnje da suglasnost državnoga zakonodavnoga organa treba dati unaprijed. Slijedom ove ustavne odredbe, načinjen je i član 3. državnoga Zakona iz 2000, koji stipulira da „Parlamentarna skupština može zakonom predvidjeti da za određene vrste sporazuma takva suglasnost nije potrebna.“ No, postoji li uopće takav zakon koji bi nudio rješenje pro futuro?

Čak i da su entiteti nadležni za energetiku, a u nedostatku općega pravnoga akta koji bi za određene vrste sporazuma predviđao drukčija rješenja, valjalo je pribaviti suglasnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine. A ovdje to nije učinjeno. Niti je zatražena.

U primjeru Bosne i Hercegovine vidimo da entiteti stoga imaju ograničenu djelatnu sposobnost u pogledu sklapanja međunarodnih ugovora s trećim državama. No, ugovor je sklopljen. Što dalje?

Republika Hrvatska se, ukoliko doista nije poznavala unutarnje propise druge države, njezina susjeda, može pozivati da je dovedena u zabludu. U opravdanu ili neopravdanu – ovisi o činjenici je li mogla znati da entitet o svemu tome mora prethodno informirati državna tijela vlasti. Radi li se o opravdanoj zabludi ili o prekoračenju ovlaštenja pregovarača na strani federalne jedinice kao relativnih uzroka ništavosti međunarodnoga ugovora – ovisi o temeljitim provjerama svih činjenica. Potrebno je imati na umu da relativni uzroci ništavosti nekoga međunarodnoga pravnoga posla (kakav je ugovor) ne mogu dovesti do automatskoga prestanka ugovora – prigovori se moraju istaknuti, jer ukoliko se ne podnesu, smatra se da ugovorne strane in concreto, ali i država BiH, daju svoj prešutni pristanak na primjenu datoga ugovora.

Republika Hrvatska se nadalje može pozivati, glede svojega opravdanja, na to da ne postoji općenita pravna obaveza država da se informiraju o zakonodavnim i ustavnim mjerama drugih država koje jesu ili mogu biti od važnosti za njihove međunarodne odnose – stajalište koje je izneseno još u presudi Međunarodnoga suda 2002. (predmet između Kameruna i Nigerije O kopnenome i morskome razgraničenju). Ono što ova država već javno obznanjuje je da je s Republikom Srpskom sklopila neklasični ugovor. Slijedom logičkih postavki neklasični ugovori impliciraju postojanje onih klasičnih. U čemu je razlika?

Također, što ako je Republika Hrvatska imala sva nužna znanja i, pored svega, ušla u međunarodni ugovorni odnos s bosanskohercegovačkim entitetom? U tome slučaju ova se država ne može pozivati niti na jedno opravdanje svoga akta – učinila je povredu međunarodnoga prava!

S druge strane, važnije je postaviti pitanje kakvo je stajalište službenoga Sarajeva? Ukoliko je interes razvrgnuti ovo ugovaranje otuda Bosna i Hercegovina valja istaknuti pisani prigovor službenome Zagrebu i notificirati mu stajalište države. Ukoliko Bosna i Hercegovina ne uputi diplomatsku notu Republici Hrvatskoj, smatraće se da je, kako smo već napisali, izrazila svoj pristanak na sklopljeni međunarodni ugovor između njezine federalne jedinice i treće države. Samo s takvim notificiranjem ovaj međunarodni sporazum neće polučiti pravni učinak i, kao takav, neće moći proizvoditi međunarodnopravne posljedice.

Naposljetku, protokoli o suradnji su itekako vrsta međunarodnih ugovora, onih javnopravnih. Radi se o dvostranim ugovorima, koji odista predstavljaju izvor prava i dužnosti za strane ugovornice. Također, značajno je da države najčešće pristaju da budu vezane dvostranim ugovorom ratifikacijom, odnosno razmjenom isprava o učinjenoj ratifikaciji. Hoće li stoga u konkretnome slučaju svojevrsno potvrđivanje takvoga ugovora biti učinjeno u Narodnoj skupštini Republike Srpske ili su se strane ugovornice sporazumjele da će biti obavezane tim ugovorom činom njegova potpisivanja?

Napokon, radi li se o političkome (džentlmenskome) sporazumu koji se sklapa s namjerom da strane ugovornice obaveže samo moralno ili politički, ali ne i pravno? Ili je, pak, riječ o ugovoru kojim se samo ugovara zaključenje nekoga drugoga ugovora? Da bi došli do određene spoznaje, a za svrhe davanja cjelishodnoga odgovora da li on uopće pravno obavezuje, trebalo bi izvršiti temeljitu analizu njegova teksta i prostudirati sve okolnosti njegova sklapanja. Ako je iz njegovih odredaba vidljivo da strane preuzimaju precizna prava i obaveze, tj. dužnosti, te da ugovor ne sadrži samo puku želju ili program buduće suradnje, te, kako tvrdi Degan (Međunarodno pravo, 2011, 121) ako zbog neizvršenja ili povrede obaveza jedne stranke može nastupiti materijalna šteta za onu drugu, takvi se ugovori ne mogu smatrati pravno neobavezujućima! Sasvim ih je ispravno razumjeti ugovorima-pogodbama.